权利与笼子（百名落马县委书记教训与启示）

作者简介

文学学士、法学硕士、管理学博士、中共中央党校政治学博士后；曾长期在经济日报社工作，现任国务院发展研究中心中国经济时报社社长兼总编辑；美国密西根州立大学访问学者，国内多所大学特约研究员或客座教授，多地荣誉市民或政府顾问；先后获得中国新闻奖以及中直机关青年岗位能手、全国宣传文化系统“四个一批”人才荣誉，享受国务院颁发的政府特殊津贴；策划实施的经济日报农村调研点和中国县域经济论坛等活动，受到中央领导同志充分肯定；教十篇调研报告和政策建议得到中央领导同志批示；出版著作《万世根本——一个记者眼中的“三农”》、《社会企业家——一个农民企业家对理想王国的探索与实践》、《中国企业家经营管理思想文库》(系列丛书，主编)、《中国县域社会经济年鉴》(主编)、《城市化进程中的农地转用问题研究》、《重中之重——三农随想录》、《调查三农》、《职务是把椅子——老子之道与为官之道》、《统筹城乡发展——新乡探索与实践》、《中国县域经济谈》等：

内容简介

第1章 中国的县官儿与县委书记 县与县官儿 县的沿革 一般认为，县是我国历代行政区域中，经历时间 最久、稳定性最强的一个行政层 次，且自秦朝推行县制以来，就连县的数量，两千多 年来也大体稳定在1000多个至 2000左右。 实行郡县制，取消分封制，是封建社会统治和国 家治理制度的重大变革。郡县制 是从秦朝开始的，但秦国并不是第一个设县的国家。 根据《左传》的记载，历史上第 一个建县的国家，是春秋时期的楚国。公元前690年 ，楚文王打败了周边两个小国之 后，不再像以往那样，把这些新占领的土地分给诸侯 ，而是由中央政府直接管理，这 种直接管理的方式，就是通过建县来落实。这就是我 国县制的开端和起源。 县为什么叫“县”？这从古代“县”字的写法可 看出端倪。繁体“县”字写法是 “縣”，也就是由“县”和“系”两部分构成。“系 ”的意思很清楚，就是直接抓在 手里、自己管理的意思。我们今天的解读，就是加强 中央集权。 在县之后，又出现了郡的设制，但郡的地位低于 县，所以春秋时期有“克敌者， 上大夫授县，下大夫授郡”的说法。最初来讲，应该 是县郡制。 我国县制，发端于春秋，成熟、定制、推广于秦 朝。秦国先后灭了六国之后，建 立了统一的王朝，土地面积和人口一下子增加很多， 究竟应该如何管理，实行什么样 的管理方式，是一个很大的问题。对此，朝野上下的 意见并不一致，最终，秦始皇采 纳了李斯的建议，在全国实行郡县制。也就是在中央 政府（朝廷）之下，实行郡县两 级行政管理制度，把全国分成36个郡（后又增至48个 ）。郡下设县，当时大约有1000 多个县。县下还分乡、亭、里。但是朝廷只管到县， 形成了中央、郡、县三级行政管 理层次。 此后，封建历史历时两千多年，国家的行政管理 制度和地方的管理层级不管怎么 变化，县制一直十分稳定。 东汉末年到魏晋南北朝时期，中央政府之下，郡 县之上，又增加了州的管理层 级，形成了从中央到地方四级管理体制。 公元583年，隋朝隋文帝实行机构改革，废郡， 以州辖县，又变成了中央政府之 下的州县两级制。 唐代，在州之上又逐渐形成了道。 元代，中央设立了中书省，各地设立行中书省。 行中书省简称省，变成了凌驾于 州之上的行政层次。 明代，朱元璋撤消了中书省和行中书省。 辛亥革命推翻了封建帝制，结束了长达两千多年 的封建统治。1913年，北洋政府 进行过一次地方行政管理体制改革，将已有的府、直 隶、厅、州等，统一改称为县。 1927年6月，国民政府也对县制进行改革，把全 国所有的县以区域大小、事务多 少、财富多寡确定等级，分为一、二、三等。 新中国成立后，地方行政管理体制也经历多次变 动，比如，撤销大区、将省派出 机构地区改成地级市等，但县制依然没有变动过。 从历史的回顾中可以发现，两千多年来，无论地 方行政管理体制怎样改革，如何 变化，县制一直十分稳定，基本没有变化过。县制的 稳定，也说明，县对整个国家管 理和统治的极端重要性。 县官儿的称谓 在整个封建社会的国家行政系统中，有两个官职是最 重要的，一个是宰相，一个 就是县官儿。并且，很多宰相都有做县官的经历。唐 朝就有明文规定：“凡官，不历 州县不拟台省。”就是说，没有县官儿基层经历的官 员，不能被提拔到上级岗位。所 谓“将帅起于卒伍，宰相起于州县”，说的也是这个 意思。 此外，古代说明县政和县官儿重要性的话还有很 多，比如，“万事胚胎皆在州 县”、“天下事莫不起于州县，州县理天下事无不理 ”等等。 历史上很多名人都做过县官儿。北宋大政治家、 大改革家、大文学家王安石，在 当宰相之前就当过浙江鄞县的县官儿，他推行的改革 政策之一青苗法，就起于他当县 官儿时的探索。 清朝著名的扬州八大怪之一的郑板桥也做过县官 儿。他的“衙斋卧听萧萧竹，疑 是民间疾苦声。些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情” 的诗句，就是他做山东潍县县官 儿时写的。 历代皇帝都对县官儿高看一眼。明初，全国共有 1170个县，也就是有1170个县官 儿。这一千多位县官儿上任时几乎都受到开国皇帝朱 元璋的亲自接见。 以上所说的县官儿只是一个笼统的称谓，并不是 一个法律意义上的概念。至于 “县太爷”“父母官儿”等，则更是封建社会老百姓 的熟称。 那么，县的最高行政长官叫什么？两千多年来有 什么变化？ 春秋战国时期，郡的最高长官称为“守”，或尊 称为“太守”。县的最高长官称 “县令”或“县长”。县令和县长之下，还有县丞、 县尉、县司马、县司空等。县丞 仅次于县令或县长，分工主管民政，包括赋税征收和 亲自审案（参见《秦简。封诊 式》）。县尉主管一个县的军事事务，包括征派县内 兵役和劳役（参见《秦简》中 的《效律》和《秦律杂抄》）。县司马是管一个县的 马政的。由于古时马对军事和 生活的重要性，所以设一县官儿主管马政（参见《秦 律杂抄》）。县司空是管土木 工程的，由于那时的施工多用刑徒，所以说，这个职 务也兼管刑徒（参见《秦律杂 抄》）。 以上介绍的县丞等县官儿，只能说是县令或县长 的副职，县丞就相当于今天的常 务副县长。而一县的最高长官或者说是正职，只能是 县令或县长。 问题是，为什么一个县的最高长官有两个称谓， 县令和县长有什么区别？在春秋 战国时期，这一区别比较模糊，只是称“大县称令， 小县为长”。到了秦代，有了比 较明确的规定，即“万户以上为令”，“减万户为长 ”。就是说，叫县令还是叫县 长，主要是以所管辖的人口来区分的。当然，这只是 一般情况而言，也有几百户而称 县令的，也有四五万户反称县长的，这是因为除人口 外，另外两个因素起了作用，一 是该县地理位置重要，二是该县长官的官阶高。 关于县令或县长的职责，《汉书·百官公卿表》 说：“掌治其县。”《后汉 书．百官志》则显然说得更为具体：“掌治民，显善 劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤 民时务，秋冬集课，上计于所属郡国。” 虽然“县长”的称谓与今天相同，但当时“县令 ”的称谓显然影响更大，给今人 留下的印象也更深。 从秦代到汉代，再到魏晋南北朝时期，县令、县 长的称谓一直延续，并逐渐向以 县令称谓为主转变。 …… P2－4