中国中部农村地区普及学前教育的现状与对策

作者简介

内容简介

**章 农村地区普及学前教育的科学定位
　　农村地区有其自身的地域属性、经济社会发展形势及文化习俗特点，结合农村地区的特性，对学前教育进行科学、适宜的定位，是发展农村地区学前教育的前提和基础。
　　**节 普惠与质量：农村地区普及学前教育的核心元素
　　一、普惠性幼儿园：农村地区普及学前教育的价值诉求
　　（一）发展普惠性幼儿园是历史与现实的诉求
　　普惠性幼儿园的提出与发展是解决“入园难、入园贵”问题，办人民满意的幼儿教育的重要举措，发展普惠性幼儿园是历史与现实的诉求。20世纪90年代中期，“入园难、入园贵”的问题并不突出，这与当时幼儿园的整体结构和服务性质相对合理有关。当时的教育统计结果表明，幼儿教育机构由四个部分组成：一是教育部门办园，即财政预算支持的幼儿园。二是其他部门办园，主要包括机关部队、事业单位、社会团体和国有企业所办的幼儿园。其中，机关部队、事业单位等部门开办的幼儿园所需经费可以通过事业费预算等方式间接进入财政预算。国有企业办园则往往计入劳动成本、职工福利等，通过税前预留的方式间接地获得公共资金的支持。三是集体办园，包括城市集体所有制企业园、街道园和农村集体办的幼儿园。这类幼儿园的经费也有一定的集体经济支持。四是私立园。②
　　从幼儿园的类型看，20世纪90年代的幼儿教育基本上具有“公办”的性质，如上述的四类幼儿园中，前三类占到幼儿园总数的90%左右，在其经费中，各级政府、企事业单位和相关集体等承担了大部分，家庭负担部分的比例不大，学前教育的公益性得到较好的体现。另外，当时的群众对学前教育的满意度也很高，特别是有关集体和企事业办园在解决职工子女的入园问题时，还具有较强的单位福利性。这种幼儿园往往办在企事业单位里，具有就近、方便、精巧、低价的特点，虽然教育质量可能不太高，但满足了人们的需要，受到群众的欢迎。
　　但是，随着我国经济、政治体制改革的推进，企事业单位要求深化改革、精简机构，特别是与原来的计划经济体制相比，责、权、利等发生了重大变化，导致企事业单位和集体办园迅速被关、转、改，我国幼儿园的结构发生了根本性的改变：原先撑起我国幼儿教育大半壁江山的，以工人、普通公务员、服务行业职工等中低收入家庭子女为教育对象的企事业单位和集体办园急速萎缩，取而代之的是完全靠家长付费且要从中盈利的民办幼儿园。2006年，全国部门办园和集体办园占全国幼儿园总量的21%，2008年则降到了18%。①
　　随着社会经济的发展、人民生活水平的提高，一方面是广大家庭与社会对学前教育提出了更高的需求；另一方面是学前教育事业发展缓慢，民办幼儿园成为支撑学前教育事业的主要力量，学前教育不管在数量还是质量上都不能满足社会的需要，集中体现为“入园难、入园贵”。
　　为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出了基本普及学前教育的目标：学前教育对幼儿身心健康、习惯养成、智力发展具有重要意义。遵循幼儿身心发展规律，坚持科学保教方法，保障幼儿快乐健康成长。积极发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。重视0至3岁婴幼儿教育 明确政府职责。把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园 充分调动各方面力量发展学前教育 重点发展农村学前教育。努力提高农村学前教育普及程度。为贯彻落实该纲要，积极发展学前教育，着力解决当前存在的“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，促进学前教育事业的发展，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出“多种形式扩大学前教育资源。大力发展公办幼儿园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务 鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园 积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展 实施学前教育三年行动计划 有效缓解‘入园难’”。同时，要求“努力扩大农村学前教育资源。各地要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划，优先建设，加快发展”。这些重要法规的颁布与实施，对促进我国学前教育发展，满足社会对学前教育的需求，发挥了重要作用。
　　教育部公布的数据显示：2015年，全国共有幼儿园22.4万所，比上年增加1.4万所。入园幼儿2008.9万人，比上年增加21.1万人，增长1.1%；在园（班）幼儿4264.8万人，比上年增加214.1万人，增长5.3%。其中，农村在园（班）幼儿2275.0万人，比上年增长4.9%。2015年，全国学前教育毛入园率为75.0%，比上年提高4.5个百分点，“入园难”问题得到很大缓解。小学招生中，接受学前教育的比例为98.0%，比上年提高0.3个百分点。每10万人口中学前教育人数为3118人，比上年增加141人。2015年，全国学前教育专任教师数为205.1万人，比上年增加20.7万人，增长11.2%，学前教育规模大幅增长的同时，生师比继续下调，由18.7∶1下降至18.1∶1，其中大专及以上学历教师比例为73.8%，比上年提高2.9个百分点，农村专任教师中大专及以上教师比例为68.3%，比城市低11.9个百分点，差距仍然较大。学前教育专任教师中，幼儿教育专业毕业的比例为65.7%，比上年提升1.2个百分点。③
　　《中国妇女报》报道了一个案例。北京市海淀区的杨女士的女儿刚刚1岁半，她已经在家附近的一所二级一类公立幼儿园登记了，算是排上队了。但她也有顾虑：“听说这家公立幼儿园硬件设施一般，装修老旧，户外活动场地太小，但相对招收的孩子又多，每个班3位老师负责30多个孩子，据说到了中班还会重新编班，每个班40多个孩子，老师照顾不周在所难免，总觉得内向的女儿进了这样的幼儿园可能会受委屈。”提及私立幼儿园，杨女士首先不能接受的是费用比公立幼儿园高出不少，其次是私立幼儿园的教师流动性大、不稳定，教育水平可能也不如公立幼儿园。权衡二者，杨女士左右为难。北京市朝阳区教育委员会的一项调查数据显示，90%的家庭希望孩子进入公立幼儿园，特别是一级一类园，因为公立幼儿园享有大量政府补贴或是财政拨款，自己还可以以低廉的价格让孩子得到优质的服务和教育。④
　　正如著名学者刘焱教授指出的，目前我国学前教育“入园难、入园贵”的问题远远没有得到根本性的解决，特别是“入公办幼儿园难”“提供普惠性服务的民办幼儿园数量太少”的问题更加突出。学前教育公共服务“公益普惠”程度较低，民办幼儿园占比过高，“公办民办并举”的格局尚未形成，质优价廉的公办幼儿园成了“一（学）位难求”的稀缺资源，远远不能满足人民群众的需要。她认为，随着全面二孩政策的实施，如果不持续加大对学前教育的投入、扩资源、调结构、提质量，当新的“婴儿潮”到来时，势必形成更为严峻的“入园难、入园贵”问题。她指出：不消除公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在收费标准上明显的园际差距，很难真正解决“入园难”（主要是“入公办幼儿园难”）的问题，也不能真正体现教育公平。建设公益普惠的学前教育公共服务体系，就应当让大部分幼儿能够就近在家门口入园，交差不多的费用，进质量差不多的普惠性幼儿园。⑤
　　早在2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就明确提出，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”，“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”，“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”。⑥2014年11月，教育部、国家发展和改革委员会、财政部联合出台的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》针对当前普惠性资源依然不足的现状，明确坚持公益普惠的原则，要求“扩大城乡公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的覆盖面”，“各地2015年底前出台认定和扶持普惠性民办幼儿园实施办法，对扶持对象、认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策和退出机制等做出具体规定”。⑦总之，发展普惠性幼儿园既是历史和现实的诉求，也是政府意志的体现。
　　（二）相关概念界定
　　1.普惠制
　　“普惠”来源于经济学上的普惠制，是普遍优惠制（general system of preferences，GSP）的简称。普惠制的设想是由阿根廷经济学家罗尔 普雷比查首先提出来的，而普惠制的实施则是广大发展中国家和全世界进步力量长期争取的胜利成果，也是发达国家考虑自身利益做出让步的结果。普惠制是国际经济新秩序的产物。在现代国际贸易中，发达国家与发展中国家即使在条约上存在着形式上平等的最惠国待遇条款，但在运用过程中也会产生实质上的不平等的结果。为了消除这种表面平等而实质不平等的现象，缩小南北差距，促进人类社会的共同进步和繁荣，发展中国家进行了长期不懈的斗争，普惠制就是广大发展中国家不懈努力的结果。⑧
　　普惠制与《关税与贸易总协定》关系密切，可以说它是《关税与贸易总协定》不断完善、不断创新的集中体现。普惠制是在国际贸易中经济发达国家单方面给予发展中国家出口制成品或半制成品普遍的、非歧视性的、非互惠性的一种关税优惠制度，是世界贸易组织针对发展中国家制定的一项重要的例外条款，现已成为普遍承认的国际贸易规则。⑨根据联合国贸易发展会议相关决议，普惠制具有三项基本原则：普遍原则、非歧视原则、非互惠原则。普遍原则是指所有的发达国家应对所有的发展中国家和地区出口的产品给予普遍优惠制待遇。非歧视原则是指所有的发展中国家和地区都应无歧视、无例外地享受普惠制待遇。非互惠原则是指发达国家应当单方面给予发展中国家的出口产品特别关税减让，而不要求发展中国家对发达国家给予同等待遇。⑩非互惠原则既是普惠制的特点，也是普惠制的生命力所在。
　　普惠制所体现的是一种不断争取真正平等的精神，是一种相互依存的精神。普惠制是国际公认的普遍法律原则和公平合理原则在国际贸易中**可能的合理运用。公平合理原则要求各主权国家在相互交往中，不仅要做到法律上平等，而且要做到对彼此有利。另外，普惠制符合国际分工协作原则。市场经济将全世界连接为统一的、不可分割的整体，经济社会发展水平不同的各个国家和民族在国际分工体系中处于不同的地位，客观上起着各自不同的且彼此不可替代的作用。在国际分工体系中，发展中国家离不开发达国家，发达国家离开发展中国家更是一天也不能生存和发展。
　　普惠制给发展学前教育带来的启示是：发展学前教育要秉承公平正义的精神，要贯彻普遍性、非歧视性、非互惠性原则。普遍性说明了给予优惠政策的对象是大众的、全民的，而不仅仅是一小部分的个体或群体；非歧视性体现了人人平等，不分种族、地域、年龄、性别等，一律平等对待；非互惠性是指提供者给予被提供者一定的财政支持，而被提供者无须偿还，只是一种单向的给予和被给予的关系。所有适龄幼儿享有普惠性学前教育是一种正当的权益，不应被附加任何条件。
　　2.普惠性幼儿园的内涵与标准
　　对于普惠性幼儿园的界定，目前主要是集中于学术领域与政策法规领域。首先，我们来看看学术界的相关研究。学者刘焱从普惠性幼儿园类型的角度进行了界定：普惠性幼儿园由公办幼儿园、公办性质幼儿园（如企事业单位所办幼儿园）、普惠性民办幼儿园等构成。当前的实际情况是公办幼儿园办园质量高、收费低、家长成本分担比例较低；公办性质幼儿园、普惠性民办幼儿园等收费高、家长成本分担比例较高。王海英认为，“学前教育普惠性的内涵非常丰富，主要包括三个层面。一是指受惠面的普遍化、扩大化，依据的标准是公民权利而非身份地位；二是指幼儿教育作为公共产品之一，由政府承担施惠方的责任；三是指普惠性学前教育的核心目标是普及学前教育，提升学前教育质量”。这一概念主要是从普惠性幼儿园的性质——普适性、普惠性幼儿园的主要责任主体——政府、普惠性幼儿园的目标——普及与质量提升三个方面进行界定的。杨卫安、邬志辉认为，“普惠性学前教育有以下几个层次的含义：一是受益主体的多元