新发展理念视域下我国矿产资源法修订研究

作者简介

廖欣，广西社科院法学研究所所长、研究员，法学博士，广西环境保护研究会会长，广西人大委员会立法专家顾问。主持国家软科学课题一项，承担课题三十余项，获省部级奖十四项、市厅级奖二十余项。出版专著四部，发表论文二十多篇。 刘娴，广西社会科学院副研究员，研究方向为民商法。承担课题三十余项，发表论文三十余篇。 张发旺，中国地质调查局水环中心二级研究员，博士生导师。主持项目五十多项，发表专著十二部、论文一百多篇。

内容简介

? 序言推荐 本书是廖欣及其团队持续关注我国矿产资源立法的又一力作，主要针对新发展理念下矿产资源法的修改进行研究。我国现行《矿产资源法》颁布于1986年，最新一次修订是在2009年，距今已十二年之久。随着中国经济进入新常态，以及生态文明、绿色发展的理念不断深入人心，尤其是在新发展理念视域下，我国矿产资源的管理与开发利用工作面临着新形势、新任务和新要求。在这种背景下，已纳入议程的《矿产资源法》修订应该有所回应。这正是本书的问题意识之所在，这种面向中国的、现实的、重大问题的研究成果正是我所欣赏的。书中提出的矿产资源开发利用中的环境保护优先、矿业可持续发展、矿业推动扶贫脱贫和乡村振兴、矿区生态文明建设、矿业市场对外开放、城市地下矿产资源开发与地下空间布局相结合等修法理念正契合了新发展理念的新要求。 ? 新书遵循的新理念及总体构思架构 本书以习近平法治思想和生态文明思想为指导，贯彻新发展理念，以促进我国矿业高质量发展和保障国家矿产资源安全为目标，运用经济全球化和区域经济一体化理论、生态文明建设理论、可持续发展理论、国家总体安全理论等理论方法，分析全球矿业大势，借鉴国外矿法立法修法经验，建言矿法前瞻修订，推动绿色矿业制度安排。通过梳理我国矿产资源立法和之后修改的背景、历程、意义与存在的问题，分析和总结国外发达国家矿产资源立法和修法的经验与教训，提出进一步完善《修订草案》的基本思路、理论创新和对策建议。与此同时，还提供了较为完整的修法建议稿。本书的出版，不仅将在《矿产资源法》的修订及其配套法规建设中发挥积极的参考作用，也将在矿业经济发展及政府管理工作中发挥积极的作用。 ? 新冠疫情对全球经济和矿业的影响 2020年以来，受到新冠肺炎疫情的影响，全球的交通运输业、制造业、商业大幅萎缩，矿产资源的勘查、开发、生产和利用等也受到了很大程度的影响，一些重大国际矿业项目被迫停产或暂缓建设，商业订单取消，产品投产下降，交易额严重下降，也使得铁矿石、稀土等矿产品价格大幅上涨。 据普华永道全球矿业并购与行业观察的数据分析，2020年上半年，全球采矿和有色金属矿业的交易总量下降了25%。2020年底，国际疫情形势再度严峻，英国、法国、德国、新加坡、巴西等国家再次严控边境往来，重启封锁措施，从而使得全球经济复苏的势头进一步放缓。联合国2021年初表示，2020年全球经济萎缩4.3%。 显而易见，世界经济复苏任重而道远，全球经济的全面下滑将会深刻影响矿业，矿产资源需求在短期内难以恢复到同期水平。 ? 全面深化改革要求加快矿产资源管理体制机制创新 习近平总书记强调，“我们要坚决破除一切妨碍发展的体制机制障碍和利益固化藩篱，加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。我国矿产资源领域的深化改革工作，也应革新原有落后陈旧的管理体制，建立起以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引的改革思路，不断实现管理体制机制创新。党的十九大报告指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”这为矿产资源管理体制改革指明了出路，要增强矿业发展的活力动力，必须理顺体制机制，深化“放管服”改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用，不断强化监督管理，才是资源管理体制机制改革的应有之义。 ? 1986年《矿产资源法》立法 1986年3月19日，第六届全国人大常委会第十五次会议对《中华人民共和国矿产资源法》进行审议，并决定于1986年10月1日起施行。这部法律填补了国内矿业法律的空白，是中华人民共和国成立后首部调整社会经济关系、调整矿产资源勘查的基本法律，成为我国矿业史上的重要转折，“标志着我国矿产资源开发利用管理开始走上了依法治矿的法制轨道”。 1986年《矿产资源法》包括总则、矿产资源勘查的登记和开采的审批、矿产资源的勘查、矿产资源的开采、乡镇集体矿产企业和个体采矿、法律责任、附则共7章50条。《矿产资源法》首次对从区域地质调查、矿产资源普查，到矿床勘查工作均以法律条款形式提出明确要求，具有里程碑意义。该部法律的颁布，将国家对矿产资源勘查、开发和管理的重要方针政策上升为部门基本法，正确处理矿产资源开发与保护间的关系，正确处理依法管理与放开搞活间的关系，正确处理国营、集体与个体间的关系，推动了我国矿产资源发展进入有法可循的新时期。 ? 改革开放以来矿产资源开发行政管理模式演变情况 阶段 管理体制 管理机制 管理制度 第一阶段：1978—1985年 地质部改名为地质矿产部，其职能不仅是地质找矿，还承担了保护矿产资源的工作。除地质矿产部外，煤炭工业部、石油工业部、核工业部、冶金工业部、化学工业部、轻工业部、国家黄金局、国家建材局等政府机构分别负责管理各自地质勘查队伍和矿山企业。 国家积极进行矿产资源管理改革的立法探索，酝酿出台《矿产资源法》。 1982年《宪法》对矿产资源的权利归属和开发利用作了基本的制度性规定。 第二阶段：1986—1997年 1988年政府机构改革，明确地质矿产部四项职能；1993年改革，进一步明确和强化地质矿产部职能；1996年，在原全国矿产储量委员会的基础上，成立全国矿产资源委员会，加强对矿业的宏观管理。 开始实施对除了石油、天然气之外的各类矿产资源及其勘探开发进行统一管理，维护国家矿产资源所有权，强化资源开发监督管理，如矿产部门按法定程序发放采矿许可证，监督矿山企业采用合理的开采方法和选矿工艺流程，监督矿山企业开采回采率。 1986年颁布《矿产资源法》，1996年对《矿产资源法》进行第一次修订。 第三阶段：1998—2017年 1998年，组建国土资源部，将土地、矿产、海洋资源都纳入国土资源部管理。 对自然资源实现相对统一集中的管理。 1998年出台了《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》等一系列配套法规，2009年对《矿产资源法》进行细微修改。 第四阶段：2018年至今 2018年，组建自然资源部，整合原国土资源部、原国家海洋局、原国家测绘地理信息局，还有国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部和国家林业局的相关职责。 对自然资源实行统一化管理。 2019年底，公布《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿），加快《矿产资源法》修订。 ? 2019年《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）修订内容及改进空间 2019年12月至2020年1月，自然资源部将起草的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）向社会广泛征求意见。《修订草案》充分尊重了原《矿产资源法》的框架，共7章53条。在结构上，《修订草案》保留了“总则”“法律责任”“附则”三章，将原《矿产资源法》的“矿产资源的勘查”“矿产资源的开采”两章合并修改为“矿产资源的保护、勘查和开采”一章，新增“矿业权”“矿区生态修复”“监督管理”三章，删除原《矿产资源法》的“矿产资源勘查的登记和开采的审批”“集体矿山企业和个体采矿”两章。 《修订草案》存在完善空间：一、修法的前瞻性有待进一步加强；二、政府与市场的关系仍需进一步理顺；三、矿产资源储备制度亟须进一步健全；四、矿产资源有偿使用制度有待进一步改革；五、矿山环境保护及生态修复制度有待进一步完善。 ? 国外矿产资源储备立法的三种体例 国外矿产资源储备的立法大致可分为三种立法体例： 第一种，综合储备立法体例。美国的《国防生产法》和瑞士的《国家经济供给联邦法》就属于这种体例。该立法体例调整对象广泛，涉及重要的战略物资和关键物资，包括矿产资源。例如，美国的《战略物资储备法》（1946年）涉及25类矿产资源，共计80种，主要是关于金属，而非石油。 第二种，行业储备立法体例。这种立法体例的特征是矿产资源的相关法律分散在与矿产资源相关的行业、产业之中，储备与产业相结合，便于实施和操作。例如，日本的《石油公团法》《金属矿业事业团法》中就规定了稀有金属储备和石油储备的有关内容，韩国的《石油产业法》《煤产业法》分别规定了石油和煤炭的储备制度。 第三种，战略矿产单独立法体例。这种立法体例的特征是对重要的矿产资源单独立法，针对性强，如美国的《能源政策和保护法》、德国的《石油储备法》和日本民间的《石油储备法》。 ? 修法的理论创新 主要包含以下要点： 一、树立矿产资源开发利用中的环境保护优先理念。1.规范矿业开发全过程，促进绿色矿业生产；2.树立环境保护优先理念，推动绿色矿业发展。 二、坚持碳中和背景下矿业可持续发展理念。1.提高矿产资源开发利用的综合水平，发展绿色低碳矿业；2.强化矿区生态修复，有效提高生态系统的固碳能力。 三、贯彻发展矿业推进乡村振兴的理念。1.贯彻矿区农村集体土地入股、农民的征地拆迁款和补偿提留款等多渠道参与矿业开发，推进乡村振兴。2.贯彻做好以矿业推进乡村振兴的制度安排的理念。 四、贯彻矿区生态文明建设理念。1.贯彻学习借鉴国外发达国家矿产资源生态补偿制度的理念；2.贯彻矿山生态环境恢复治理和损害赔偿的责任制理念；3.贯彻生态文明建设理念，切实发展绿色矿业；4.加大技术研发力度，通过科技创新促进矿产资源开发和生态环境保护相协调。 五、坚持矿业市场对外开放理念。1.强调矿业市场内外资一致；2.强调矿业市场尊重国际惯例。 六、坚持城市地下矿产资源开发与地下空间布局相结合理念。1.大数据和人工智能技术应用于矿业和城市地下空间开发利用，为城市地下矿产资源开发与地下空间布局相结合提供了更加强大的技术支撑；2.我国众多的矿业城市和地下空间开发政策法律的制定，为城市地下矿产资源开发与地下空间布局相结合提供了广阔舞台。 全面回顾、总结了我国矿产资源法立法及历次修改的历史以及国外相关经验，提出了新时期修订该法的建议。 全面回顾了我国矿产资源法立法及修订的历史，内容全面，材料丰富，讲解清晰。 介绍了国外英美法系和大陆法系国家及地区的相关情况。 对新时期条件下，修订本法提出了可行性建议。 列有表格、图表，用数据说明我国矿产法情况。