未经选举的权力

作者简介

英国央行前副行长。 哈佛大学肯尼迪学院研究员，系统性风险委员会(theSystemicRiskCouncil)主 席。哈佛大学欧洲研究中心高级研究员，英国国家经济和社会研究所所长。 30余年中央银行家从业经验，2002年成为英国央行货币政策委员会委员，2009—2013年任副行长，并担任金融政策委员会副主 席和审慎监管局董事会主 席。 20国集团金融稳定委员会指导委员会成员，并任其跨境银行解决方案委员会主 席，以解决“大而不能倒”的问题。曾任国际清算银行董事会成员，并从2012年4月起担任巴塞尔支付与结算系统委员会主 席。

内容简介

中文版推荐序 这本书的译者许余洁博士是我在国家开发银行的同事，他离开国开行后到中国证监会从事研究工作，曾经在联合信用评级有限公司等机构担任研究总监，对金融市场、资本市场都有过认真的研究和思考，我们经常就相关问题进行交流。 这本书的作者保罗·塔克长期在英国中央银行工作，历经多轮金融危机，并直接从事高压下的金融救助与监管改革，对于中央银行与政府，以及与市场的关系有深刻的理解。这本书探寻“中央银行和监管机构的独立性与合法性”问题，并非简单地讨论中央银行等独立机构如何运作，而是从国家治理层面入手，研究如何在制度上保证技术官僚在不违背政治价值观的同时，实现对日益丰富的经济金融体系的专业化监管。这对于我们理解新形势下中央银行政策着眼点有着非常重要的现实意义。 塔克认为，金融危机之后，各国央行已成为与司法机构和军队并列的第三大未经选举的国家权力支柱。这些官员掌握着涉及公民经济福祉的监管权力和金融杠杆，但与选举出来的领 导 人不同，他们的权力并非直接来自选举。这个问题涉及政治学和政治经济学，精英治国和权力制衡是启蒙主义时期就讨论过的问题。但是直到今天，当代政治的焦点仍然没有脱离这个问题。在很长时间里，政治理论家强调精英和政治家的道德，这门学科就是政治哲学。在国家层面，司法、立法和行政的三权分立已经实现。政府和政府部门官员由议会或总统任命，理论上是选择精英，精英和其任命者是委托-代理关系。通常政府的部长都是政治家，会随着政府换届而更换，政府的副职都是专业的精英，相对稳定，一般不会出现权力脱离约束的问题。但是央行，特别是美国央行，是独立于政府的，有较大的自主权。大多数现代国家中，最重要的经济部门是财 政 部，由于预算要通过国会审查批准，其权力是受约束的。而金融监管在大多数国家都是财 政 部的职能，直到最近20年很多国家成立了金融监管机构，如美国的证券交易委员会（SEC）等，不是由央行直接管理证券业。中央银行监督管理商业银行，是因为中央银行和商业银行具有直接的业务联系。 从历史上看，17世纪的英格兰银行，被认为是最早的中央银行。其实，英格兰银行早期就是一家拥有国家特许权的私人银行，它的设立初衷是为国家解决融资问题。财政 部在当时就是一个“总账房”。后来随着现代国家和民主政治的建立，英国央行成为政府的一个部门，可以说中央银行是在这样的基础上建立起来的。第二次世界大战后，国际货币基金组织（IMF）要求各国建立中央银行。在以纸币或者说信用货币为主的货币体系中，在稳定货币和支持经济发展的过程中，各国中央银行无疑起到了不可磨灭的作用。 中央银行独立性的出发点是防止政府通过中央银行发行货币。但是这种独立性和金融的特殊性结合后，就可能与利益结合。金融和利益的结合具有隐蔽性，而国会议员并不一定了解金融。其实，美国财 政部也面临同样的问题——美国有几任财 政部长来自金融机构，这就是财 政部与金融机构之间的联系。在2007年金融危机的处理上，财 政部拥有比央行更大的权力。 我把公众和政治家的关系定义为一级政治市场，把政治家之间的关系定义为二级政治市场；把政治和市场之间的关系定义为一级经济市场，把市场参与者之间的关系定义为二级经济市场。其实，财 政 部和中央银行之间的竞争关系就属于二级政治市场和一级经济市场参与者之间的交换和博弈。新政治经济学出现以后，政治家和政府部门不再被理解为基于政治理想和专业知识服务于公众的政治领袖和专业精英的整体，他们也有自己的角度和利益。塔克在《未经选举的权力》一书中强调的正是，必须有新的方法对这种角度和利益进行制衡，以体现民主制度的要求。 书中的很多理念值得品味，它们有助于我们去思考中国的财政和金融问题。在党 中 央、国 务 院的领导下，财 政 部和中国 人民 银行在宏观政策中协调配合，为中国经济发展发挥了重要作用。部门之间有不同角度和看法是正常的，也是不可避免的。只不过长时间以来，这种不同没有被表面化和公众化。但是当经济发展到关键时刻，如近几年经济下行，或遇到危机事件时，相关争论就日益表面化和公众化，引起更多人的关注和讨论。 这种讨论和争论有助于增加互相之间的理解，可以让更多人了解部门的看法。而它们的政策目标、专业逻辑，甚至角度、偏见和利益也会在讨论中得到澄清。关于公开辩论对独立机构的监督意义，这本书第15章“流程、透明度和问责制：司法约束与政治监督”等章节中都有所论及，此处不再赘述。下面我从我国财政、金融历史的角度，回到目前的大讨论。 我国改革开放的历史，是财政和金融之间职能分工进一步明确，相应管理部门之间互相协调支持又互相制约的历史。改革开放前，银行和金融附属于财政。1982年我在财 政 部工作时，财 政 部、中国 人民 银行、国家 税 务 总局、中国建设银行等都在财 政 部的老楼里。之后，金融改革的方向就是脱离财政，银行成为独立的经济实体。经过专业银行阶段和1994年金融改革，专业银行转型为商业银行。1994年，中国 人民 银行正式行使中央银行的职能，财政改革则聚焦在中央和地方的关系、国家和企业的关系。与此同时，财 政 部的很多职能也金融化了。如20世纪80年代初，建设银行和财 政 部基本建设司，是“一个机构，两块牌子”，后来建设银行逐渐转型为独立的商业银行。1994年，国家开发银行成立，从当时国家计委的投资功能转化为市场化的金融功能。 1. 第一财经？摩根大通年度金融书籍（2018）。 2. 中央银行行为不仅影响全球经济，而且影响每一个人的经济利益。对中央银行运行机制以及危机后央行如何作为宏观经济调控者发挥其应有的作用，既值得决策者关注，也值得每一个关心自己经济利益的人关注。 3. 英国央行前副行长保罗？塔克对中央银行及监管机构非民选权力授权原则的思考。 4. 针对美联储和其他央行已经成为强大的多功能机构，并规避制衡的现实，保罗？塔克建设性提出的全新解决方案——授权原则，将引发经济金融改革更深度、更广泛的探讨。 5. 对政治理论、经济方面的行政管理理论和社会科学的重大贡献。“目前我们正从一个以权威和实用知识(市场知识)为基础的世界，走向一个合法性和科学成就(经济学知识)的世界”。 6. 《未经选举的权力》一书是对一个被忽视的重要问题的及时研究。“塔克对央行究竟还能凭一己之力托举经济多久而深感担忧。” 7. 引发各国央行思考与讨论。可作为国内相关组织机构研究和制定金融监管和改革政策的顶层设计参考工具书。 8. 高坚作序推荐，刘明康、刘守英、杨其静、张旭阳、默文·金、保罗·沃尔克、布鲁斯·阿克曼、菲 利 普·佩蒂特、约翰·B·泰勒等国内外专家盛赞并联袂推荐。