中国农村集体经济政策演变研究

作者简介

李霞：1991年生，江西赣州人，南昌大学文学学士，中国社会科学院研究生院法学硕士、法学博士。研究方向为当代中国与当代世界、农村集体经济改革、思想政治教育。参与“坚持改革的社会主义方向研究”中国社科院创新工程项目。在人民网、求是网、马克主义研究网等国内知名媒体发表论文多篇。其中代表作有《集体经济村庄：高校思想政治教育的新平台》、《高校社会主义核心价值观传播范式的反思与建构》、《意识形态文化安全面临的挑战与对策》等。 龚云 汉族，1971年生，历史学博士。中国社会科学院二级研究员，马克思主义研究院副院长、博士生导师。中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心副主任，中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心执行副主任，世界社会主义研究中心副主任。兼任中国政治学会常务理事，中华人民共和国国史学会常务理事，中国无神论学会副理事长。国家百千万人才工程入选者,国家有突出贡献的中青年专家,中央马工程重大课题首席专家，中央马工程重点教材《中国近现代史纲要》（2018年修订版）和《中国近现代史纲要辅导读本》主要成员，享受国务院政府特殊津贴。长期研究中国特色社会主义理论与实践、党史党建。独立出版8本著作，在《人民日报》《光明日报》《求是》《马克思主义研究》等报刊发表学术论文百余篇。

内容简介

精彩文摘1： 一、确立双层经营体制 1. 家庭联产承包责任制确立 1982年11月5日，万里在农业书记会议和农村思想政治工作会议上做了题为《进一步发展已经开创的农业新局面》的讲话，讲话中指出：“农村的形势这样好，农民的积极性这样高，原因很多，但主要是三中全会以来采取的一系列正确的农村经济政策，其中的关键又是实行联产承包责任制……联产承包不是哪一个人想出来的，而是广大农民在三中全会精神指引下，在实践中逐步摸索创造出来的。它是纠正左倾错误、拨乱反正的成果，是认真总结正反两方面历史经验的产物。……回顾三年来从不联产到联产，从包工到包产再到包干，从*初的‘不要包产到户’，到后来包产到户发展为包干到户，并且成为全国大部分地区主要的责任制形式……中央文件把多种形式的责任制形式叫作联产承包责任制。……其中，大包干，又叫包干到户或家庭承包责任制……”江流. 有中国特色社会主义大事典\[M\]. 北京：人民出版社，1994：53. 1978年12月，中共十一届三中全会提出的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，明确指出“不许分田单干，不许包产到户”。到1979年9月，中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》，在草案基础上有了两大变动：一是提出“在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联手产量计算劳动报酬，实行超产奖励”；二是不许分田单干，“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。对包产到户政策有所松动，允许有“例外”发生。 1980年3月，国家农委印发了《全国农村人民公社经营管理会议纪要》，正式提出在人民公社内部普遍实行生产责任制和定额计酬制，稳定“三级所有、队为基础”的体制；对极少数集体经济长期办得很不好，群众生活很困难，自发包产到户的，应当热情帮助其搞好生产，积极引导他们保持并且逐渐提高统一经营的能力，不要生硬扭转，与群众对立，搞得既没有社会主义积极性，又没有个体积极性，生产率反而下降，更不可搞批判斗争。 1980年9月，中共中央召开各省、市、自治区党委第*书记座谈会，充分肯定了农村的“双包制”(即包产到户和包干到户)。同时印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，在总结“小段包工”和“包工包产”两类生产责任制的基础上，特别分析了专业承包联产计酬责任制的特点和优点。为回应可否实行包产到户(包括包干到户)的争议，党中央做出因地制宜的政策规定，即在边远山区和贫困落后地区，可以包产到户，也可以包干到户；在集体经济比较稳定的地区，不要搞包产到户，而应巩固发展集体经济；已经实行包产到户的，群众不要求改变的，就继续实行，运用各种过渡形式进一步组织起来。从文件中，我们可以看出：首先，中央当时并没有主动倡导和推行家庭联产承包责任制，而是被动地加以初步肯定；其次，中央肯定家庭联产承包责任制不是资本主义的东西，没有脱离社会主义的轨道；再次，中央给农民壮胆，让他们尝试一下，看结果如何；*后，对于包产到户、包干到户的实行范围只是限制在特殊的少数边远地区和贫困地区，或者是群众要求强烈的地区。这一文件基本上还是从解决现实经济困境出发的权宜之计，对于包产到户和包干到户并没有在全国范围内加以肯定和全面推广。 胡耀邦同志在十二大报告中指出：“近几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，决不能违背群众的意愿轻率变动，更不能走回头路。”中共中央文献研究室. 十二大以来重要文献选编：上\[M\]. 北京：人民出版社，1986：21.截至1982年，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。 1982年1月，全国农村工作会议对农业生产责任制进行进一步阐释。会议指出，我国农村的主体经济形式，是组织规模不等、经营方式不同的集体经济。包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。承包到组、到户、到劳力，只是体现劳动组织的规模大小；而包工、包产、包干，主要是体现劳动成果分配的不同方法。会议特别指出，包干到户只是经营方式起变化，仍属于社会主义农业经济的组成部分，并将逐步发展为更完善的集体经济。至此，包产到户、包干到户正名为社会主义集体经济的责任制。会议颁发了《全国农村工作会议纪要》，完全肯定了包产到户、包干到户的合法地位。当时，各地建立的生产责任制中，实行联产计酬的生产队占总数的80%以上。 1983年1月，中共中央印发的《当前农村经济政策的若干问题》对联产承包制给予了很高的评价。文件指出，联产承包责任制是在党的领导下，我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。十一届三中全会以来，中国农村发生的影响*深远的变化是普遍实行了多种形式的农业生产责任制，而联产承包责任制是其主要形式。联产承包责任制采取分散经营和统一经营相结合的经营方式，以农户或小组为承包单位是“分”的体现，坚持土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能是“统”的体现。在这种统分结合的经营方式下，分户承包的家庭经营就成为合作经济中的一个经营层次，是一种有别于合作化以前那种个体经济的新型家庭经济。总之，中央把包产到户、包干到户概括为“家庭联产承包责任制”，至此，家庭联产承包责任制成为中国农业的基本经营形式。到1983年，实行联产承包责任制的基本核算单位已升至99.5%，其中实行家庭联产承包责任制的占98.3%。 1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》强调要继续稳定和完善联产承包责任制。该文件明确提出了延长土地承包期的政策，规定“土地承包期一般应在十五年以上”。政策颁布后，当年，全国99.1%的农村基本核算单位普遍实行了包干到户。1978—1985年，我国农业获得了超常规发展，1984年粮食总产量创历史*高峰，一举解决了长期困扰我国农民的温饱问题。从文件的条文变化，我们可以看出家庭联产承包责任制中土地制度安排的逐步确立过程。1982—1984年中央的三个一号文件，正式肯定了家庭联产承包责任制，并给予其高度评价，认为家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展。 对此，邓小平评价说：“农村改革见效非常快，这是我们原来没有预想到的。当然，开始的时候，并不是所有的人都赞成改革。有两个省带头，一个是四川省，那是我的家乡；一个是安徽省，那时候是万里同志主持。我们就是根据这两个省积累的经验，制定了关于改革的方针政策。还有一些省犹疑徘徊，有的观望了一年才跟上，有的观望了两年才跟上。中央的方针是等待他们，让事实教育他们。”邓小平. 邓小平文选：第三卷\[M\]. 北京：人民出版社，1993：238. 2. 统分结合的双层经营体制 1982年，《中华人民共和国宪法》第八条明确规定：农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。 1986年1月1日，《中共中央 国务院关于一九八六年农村工作的部署》进一步指出：“地区性合作经济组织，应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制。家庭承包是党的长期政策，决不可背离群众要求，随意改变。可是，有些地方没有把一家一户办不好或不好办的事认真抓起来，群众是不满意的。应当坚持统分结合，切实做好技术服务、经营服务和必要的管理工作。” 1986年6月25日，全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确立了家庭联产承包责任制：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产”；“土地的承包经营权受法律保护”；在土地承包期限上，由原来的3～5年延长到15年。 1991年11月29日，党的十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，会议总结了20世纪80年代农业和农村工作的成就与20世纪90年代的主要任务，将“农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制，逐步建立起统分结合的双层经营体制，有利于集体统一经营的优越性和农户承包经营的积极性都得到发挥”列为20世纪80年代我国农村发生的历史性变化之一；将“必须继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路，切不可偏离这一深化农村改革的重点和总方向”作为20世纪90年代建设有中国特色社会主义新农村必须遵循的基本原则之一。 该文件首次强调，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国农村集体经济组织的一项基用怕，这不会影响我们的制度的社会主义性质。”范希春. 邓小平思想评传(1977—1997)\[M\]. 北京：人民出版社，2010：102.1980年5月31日，邓小平高度赞扬了安徽省肥西县实行包产到户和凤阳县搞“大包干”所引起的变化，明确指出：“有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”邓小平. 邓小平文选：第二卷\[M\]. 北京：人民出版社，1994：315.“总的说来，现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放”，“从当地具体条件和群众意愿出发，这一点很重要”。邓小平. 邓小平文选：第二卷\[M\]. 北京：人民出版社，1994：316. 1980年9月，中共中央召开省、市、自治区党委第*书记座谈会，对包产到户问题进行专题讨论。会议指出，在那些边远山区和贫困落后的地区，长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。 会后，中共中央将《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文件印发全党，即1980年中央七十五号文件。这是第*次以文件形式明确“可以包产到户，也可以包干到户”。文件的*大成果是对包产到户的性质做出了新的解释，认为它“是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险”新时期农业和农村工作重要文献选编\[M\]. 北京：中央文献出版社，1992：60.。 包产到户是在坚持集体所有制条件下，生产队实行统一计划、统一分配、定产到田、责任到户，对农户实行包产量、包工分、包费用；双方签订合同，超产者奖、欠产者罚。一年签一次合同，秋后社员按定产合同向生产队交粮食等农产品，统一核算后，再按合同向社员分粮分钱。 包干到户则是将责任田和任务直接分配到户，省去了统一核算、统一分配的烦琐手续，免去了生产队这一级的集体经济的统一核算、统一经营的组织。当时流行的顺口溜——“大包干，大包干，直来直去不拐弯。保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”也反映了农民对包干到户政策的拥护。 20世纪70年代末到80年代初，农村家庭联产承包责任制改革像星星之火，在短短几年时间里，就从局部地区扩展至全国所有省份。1980年，政策上明确提出在农业领域普遍建立各种形式的生产责任制。随后，包产到户和包干到户等责任制形式得到国家的充分肯定和普遍推广。到1981年底，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。到1983年底，全国农村基本上实行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。到1984年，中央提出土地承包期一般在15年以上。这样，家庭承包经营制度就被确立为中国农村一项*基本的生产经营制度农业部农村发展研究中心宋洪远.中国农村改革三十年历程和主要成就\[N\]. 中国经济时报，20080424(005).。 三、一宅两制分离房地所有权 我国宅基地政策与整个农村土地政策的演变路径并不完全一致。中华人民共和国成立后制定的《中华人民共和国土地改革法》规定土改后农民对宅基地享有完全所有权，可以买卖、出租、抵押及继承。农业合作化时期，农村耕地、牲畜、农具变为集体所有，但宅基地及房产仍为农民所有。人民公社时期，宅基地所有权变为集体所有，使用权仍归社员所有，但宅地基上的房屋“永远归社员所有”。 1962年，《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定：“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或租赁房屋的权利。”从此，农村宅基地所有权和使用权分离，确立“一宅两制，房地分离”的政策框架。 改革开放初期，农村实行家庭联产承包责任制为核心的体制改革，由于种种原因并没有马上改变农村宅基地的政策框架。20世纪80年代之前，农民家庭收入较少，用于新建房屋的资金有限，翻建老宅成为主流。当时耕地属于社队集体经营，农民个人家庭建房占用耕地首先需要征得集体同意，这样便形成一种约束机制，使得房屋新建只能在老宅基地或者空闲用地进行。另外，20世纪80年代之前，国家对农民住宅用地的政策法规不明确，主要是通过政府和集体的行政手段执行。 20世纪80年代开始，随着农村经济形势的好转，农民家庭收入的增长，农村建房的热潮开始兴起。另外，社队企业的开创也对农村建设用地有很大需求。由于缺乏完善的政策和必要的管理，农村出现了乱占耕地的现象。农村土地所有权和使用权的分离，造成了农村集体组织对农民家庭土地管理的职能弱化，乡村建设用地出现失控局面。党中央、国务院相继发文，强化了对宅基地的管理。1982年《中华人民共和国宪法》规定：“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”强化了宅基地的所有权归集体，宅基地的使用权归农民的制度格局。 精彩文摘3： 三、承包地、宅基地“三权分置” 2008年10月12日，党的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”农村土地所有权、承包权、经营权分置制度从此形成。 2013年11月12日，党的十八届三中全会明确提出：稳定农村土地承包关系并长久不变，在坚持和完善*严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。 2017年中央一号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出：“认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。” 2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。” 四、进城农民“三权”有偿退出 2006年3月28日发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出：“不得以农民进城务工为由收回承包地，纠正违法收回农民工承包地的行为。农民外出务工期间，所承包土地无力耕种的，可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权，但不能撂荒。农民工土地承包经营权流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益。” 2014年7月30日发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出：“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。” 2014年9月30日发布的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》指出：“完善相关法律和政策，妥善处理好农民工及其随迁家属进城落户后的土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权问题。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权作为农民进城落户的条件。” 2015年11月，中共中央、国务院印发《深化农村改革综合性实施方案》指出：“切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。” 2016年10月17日，国务院印发《全国农业现代化规划(2016—2020年)》指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权’分置办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，力争2018年年底基本完成。在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点。” 2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出：“承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。” 2016年12月6日，《国务院办公厅关于完善支持政策促进农民增收的若干意见》指出：“有效维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。” 2017年中央一号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新功能的若干意见》指出：“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。” 五、农村土地政策演变的四个阶段 改革开放四十年，集体经济土地政策一直是我国农村政策的主要组成部分。我国是人口大国，人口负担较重，农业的发展是国家经济建设的前提。农村土地政策的实施直接影响农业的发展速度。回顾历史，土地政策的制定和实施关乎国家兴衰。在不同时期，我国的土地政策根据国家经济建设发展的需要，为解决农民与土地的矛盾而调整。总体说来，我国农村集体经济土地政策的演变分为以下几个阶段。 (1) 1978年至1983年。这个阶段家庭联产承包责任制逐步确立。在这个阶段，土地政策由不允许承包到户到例外允许承包到户，再到小范围允许承包到户。1978年12月，中共十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》，提出建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式，但同时指出不允许“包产到户”和“分田单干”。1979年9月，中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将中共十一届三中全会草案中的“不许包产到户”和“不许分田单干”的规定改为“不许分田单干”。深山、偏僻地区的独门独户，实行包产到户，应当许可，表明承包到户被例外允许。1980年3月，国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中指出：“至于极少数集体经营长期办得很不好、群众生活困难的，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产，积极开导他们努力保持，并逐步增加统一经营的因素，不要硬性转，与群众对立……” (2) 1984年至2002年。在这个阶段，我国逐步确立延长土地承包期、减少土地频繁调整的政策，土地流转的政策逐步放开。1984年是我国农村土地政策调整的一个时间分界点，因为在此之前，农村土地属于一个自由发展调整的时期，但是1984年中共中央发布《关于一九八四年农村工作的通知》后，我国农村土地政策调整有了一个完善的方案。1984年至1992年，农村土地政策允许“大稳定，小调整”，实施家庭联产承包责任制。1993年至1996年，农村土地政策围绕“增人不增地，减人不减地”的原则展开。1997年至2002年，家庭联产承包责任制在初步经过市场经济洗礼之后，全面开始了第二轮土地承包工作，向现代化农业转变。 (3) 2002年至2013年。这一阶段进一步探索土地经营权流转政策，确认经营权的物权性质。这个阶段两部重要的法律是2002年出台的《中华人民共和国农村土地承包法》和2007年出台的《中华人民共和国物权法》。《中华人民共和国农村土地承包法》明确“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。《中华人民共和国物权法》的施行标志着土地物权制度的确立。值得一提的是，《中华人民共和国物权法》虽然明确了宅基地使用权为“用益物权”并通过确权登记予以保护，但该项权利被施加了如下限制：不得进行抵押，不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2008年，党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2008年，党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，要求改革征地制度，探索农村集体经营性建设用地入市。 (4) 2013年至今。这个阶段土地政策集中在完善承包地的“三权分置”，探索宅基地的“三权分置”。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了国土资源部提交的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出了坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的改革试点底线。2017年，《中华人民共和国农村土地承包法》迎来首次调整，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。这是继家庭联产承包责任制之后，我国农村改革的又一次重大制度创新。2018年中央一号文件指出：“严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定。此次的修改重点，主要集中在集体经营性土地入市、土地征收、农村宅基地管理制度改革等方面。 精彩文摘4： 二、全面深化农村“三变”改革 1. “三变”改革的内容 农村“三变”改革是指农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革。资源变资产指以集体土地、森林、草地、荒山、滩涂、水域等资源性资产和房屋、建设用地（物）、基础设施等可经营资产的使用权评估折价变为资产，通过合同或者协议方式，以资本的形式投资入股企业、合作社、家庭农场等经营主体，享有股份权利。 资金变股金是将各级财政投入到农村的生产发展类资金、农村设施建设类资金、生态修复和治理类资金、财政扶贫发展类资金、支持村集体经济发展专项资金聚集起来，量化为集体或农民持有的股金，投入效益较好的企业、合作社、家庭农场等经营主体形成股权，按股份比例分享收益。 农民变股东就是农民自愿以土地(林地)承包经营权、林木所有权、集体资产股权、住房财产权(包括宅基地使用权)，以及自有生产经营设施、大中型农机具、资金、技术、技艺、劳动力、无形资产等各种生产要素，通过协商或评估折价后，投资入股经营主体，享有股份权利。 2. “三变”改革的实践溯源 “资源变资产、资金变股金、农民变股东”是贵州省六盘水市农民的伟大创造，后来成为全国学习的经验。贵州省是典型的中西部不发达地区，六盘水市更是处于山区的贫困地区。2014年以来，围绕瓶颈短板，聚焦扶贫脱贫，六盘水市探索推出“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，通过激活农村自然资源、存量资产、人力资本，让村集体、农民、经营主体“三位一体”“联产联业”“联股联心”，促进了农业产业增效、农民生活增收、农村生态增值。2016年5月4日，《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、中央人民广播电台、贵州人民广播电台等十几家国内主流媒体对六盘水市进行了采访报道。2017年的中央一号文件将贵州省六盘水市的“三变”改革纳入其中。 自2017以来，六盘水市“三变”改革先后被写入中共中央、国务院文件，同时还被农业农村部确定为全国农村集体产权制度改革试点单位。这标志着六盘水市“三变”改革已从地方经验、全省推广试点，上升为国家推动“三农”工作的重要决策部署。近年来，全国各地都在快马加鞭推进“三变”改革。例如，截至2020年年底，陕西全省通过“三变”改革，13538个村集体有了收益，占有集体资产村的73.2%；年度分红村达到5349个，123.7万农民拿到分红，分红总额达4.8亿元。国家乡村振兴局. 大河涨水小河满——陕西推进“三变”改革发展新型农村集体经济纪实［EB/OL］.(2021-0916)http://www.cpad.gov.cn/art/2021/9/16/art_5_191749.html截至2021年上半年，安徽全省已有1.1万个村开展“三变”改革，占比达69%；上半年安排扶持资金9亿元、落实项目1833个，目前集体经济强村达到889个。安徽日报. 全省1.1万个村开展“三变”改革［EB/OL］.(20210816)https://szb.ahnews.com.cn/ahrb/layout/202108/16/node_01.html#c851727总体来说，“三变”改革的主要对象如下：一是村集体资源资金，包括耕地、林地、自然风光、小区域气候等生态资源；二是财政资源资金，除补贴、救济、应急资金以外，还有财政投到村公路、水利、生态等各类建设发展与扶贫资金以及形成的资源资产；三是农民自有资源资金，农民承包地经营权、宅基地以及自有房屋、资金、技术、劳动力等；四是经营主体资源资金，新型经营主体资源资金是政策撬动的主要来源，占比*大；五是城市优质资源资金，整合农村资源要素入股城市停车场、金融机构、商铺等优质资源。 三、有序发展农村混合所有制经济 1. 我国混合所有制改革的理论基础 所有制是政治经济学的基本范畴。马克思总是把所有制问题与生产力、生产关系联系起来看待。马克思在《资本论》中指出：“各种经济时代的区别，不在于生产什么，而在于怎样生产，用什么劳动资料生产。”马克思在《哲学的贫困》中批判了蒲鲁东关于所有制和生产关系的错误观点，他指出：“在每个历史时代中所有权是以各种不同方式、在完全不同的社会关系下面发展起来的”。生产资料所有制的形式就是一种生产关系。同时，马克思讨论了分工、异化与所有制的关系，强调分工是所有制产生的重要原因，并从唯物史观出发论述生产力和生产关系的矛盾运动。马克思指出，分工包含着所有这些矛盾，而且又是以家庭中自然形成的分工和以社会分裂为单个的、互相对立的家庭这一点为基础的。与这种分工同时出现的还有分配，而且是劳动及其产品的不平等的分配（无论在数量上或者质量上）；因而产生了所有制。 改革开放以前，中国公有制的实现形式主要是全民所有制和集体所有制。1978年12月，中共十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，文件强调“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉”。1979年3月，邓小平在党的理论工作务虚会上明确提出，社会主义的经济是以公有制为基础的，生产是为了*大限度地满足人民的物质、文化需要，而不是为了剥削。1982年，党的十二大报告提出在生产力水平低下的现阶段，需要多种经济形式并存。农村和城市都要鼓励个体经济适当发展，作为公有制经济必要的、有益的补充。从党的十三大到十七大，中国不断深化以公有制为主体、其他经济成分和分配方式为补充的经济体制改革。党的十八大以来，中国持续深化公有制经济改革，促进各种所有制经济的平等竞争、公平参与，把改革的具体任务落实到发展混合所有制经济、完善国有企业现代企业制度等方面。其中，积极发展混合所有制经济成为改革中的重点和亮点。 2. 农村混合所有制经济的政策支持 农村混合所有制经济，指的是集体产权主体和以国有资本、个人资本、非公有制资本表现形式为主的非集体产权主体，利用股份制、股份合作制等方式，变革农村集体经济组织过去简单封闭的产权结构，实现产权主体多元投资、融合发展的一种新型农村集体经济实现形式。农村混合所有制的制度特征显著体现为开放性、融合性和流动性三个方面。 理论界普遍认为农村混合所有制经济是农村集体经济的重要实现形式之一，目前农村混合所有制经济还是一个新生事物。与国企改革中发展混合所有制经济的主要目的是实现不同所有制资本间的共同发展和有效制衡不同，发展农村混合所有制经济的主要目的是在保障农村集体产权合法权益的基础上，借助资源配置效率更高的其他所有制资本带动农村集体资本发展，从而实现“以工哺农、以城带乡”共同富裕的目标。 2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“积极发展混合所有制经济”，明确“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。2017年，党的十九大报告再次强调：“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。所有制的问题再次回归“市场”主线，强化发展混合所有制经济，明确提出培育具有全球竞争力的世界一流企业。2019年4月15日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出“探索在政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式”“创新农村集体经济运行机制，探索混合经营等多种实现形式”。2019年10月，十九届四中全会再次明确强调“两个毫不动摇”，提出：“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风能力，做强做优做大国有资本”。 3. 农村混合所有制经济的实践探索 农村混合所有制经济不是一种理论设想，我国不少农村地区已对此开展了积极探索。例如，浙江省德清县依托乡村旅游发展契机，与非集体资本合作形成了“保底收益型”农村混合所有制经济探索模式；陕西省袁家村借助外来资源发展壮大袁家村公共品牌，通过收回投资并盈利后再参与收益分配形成了“平台合作型”农村混合所有制经济探索模式；浙江省奉化市滕头村由村集体所有的宁波滕头集团有限公司与村外资金、市场主体组建了混合所有制的宁波滕头控股有限公司，其中村集体资金占股51%，并依托宁波滕头控股有限公司职业经理团队开展村集体资产的投资运营，以投资入股形式开发村外产业项目，*终形成“资本运作型”混合所有制经济探索模式。虽然浙江、陕西等地开展了先行探索，但农村混合所有制经济仍属于新生事物，面临体制机制和现实条件诸多障碍，例如，农村混合所有制经济的实现范围不明，农村集体经济组织弱法人地位和发育不成熟，工商资本参与顾虑和政策限制，农村集体资产监管机制不健全，等等。 精彩文摘5： 一、乡镇企业政策概览 (1) 1979—1983年。这个阶段，中央提出“社队企业要有一个大发展”的政策，并先后颁布了1979年7月的《国务院关于发展社队企业若干问题的规定(试行草案)》和1979年9月的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》两份重要文件。这个阶段，虽然允许发展个体经济，但是乡镇企业大部分属于集体所有制企业。 (2) 1984—1988年。1984年，中央一号文件提出，“现有社队企业是农村经济的重要支柱”，“各省、自治区直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。1984年3月，中共中央国务院同意农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》，并同意报告提出的将社队企业名称改为乡镇企业的建议，并指出：“乡镇企业已成为国民经济的一支重要力量，是国营企业的重要补充。”这些文件的出台改善了乡镇企业发展的政策环境，使得乡镇企业进入发展黄金期。 (3) 1989年至1991年。这阶段由于苏东剧变、国内经济过热等问题，中央对乡镇企业的政策由“大力发展、积极扶持、正确引导”转变为“调整、整顿、改造、提高”。1988年11月25日发布的《中共中央 国务院关于夺取明年农业丰收的决定》规定：“乡镇企业发展所需的资金，应主要靠向农民集资筹措。”同时，国家明确规定乡镇企业在出口贸易中发挥重要作用，加强乡镇企业出口体系建设，并要求对乡镇企业出口给予新的扶持政策。这个阶段，外向型乡镇企业得到长足发展。 (4) 1992—1996年。1992年，邓小平同志视察南方并发表重要讲话和中共十四大的召开为乡镇企业发展带来新机遇。1992年3月国务院批转的农业部《关于促进乡镇企业持续健康发展的报告》和1993年2月的《国务院关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》，为乡镇企业改革与发展创造了良好的外部环境。 二、乡镇企业政策成效 发展农村经济、实现农业现代化、解决农民就业问题、提高农民收入是中央政府始终如一的目标。围绕着这个目标，中央政府把实现农村工业化作为关键路径，因此，在改革开放初期就对农村工业化的重要力量，即乡镇企业给予大量的政策支持和帮助，促进了乡镇企业在当时的兴起。然而，1992—1996年的市场化改革使得乡镇企业发展势头放缓，对国民经济的贡献开始下降，拉动农民就业的动力开始出现不足，面对这样一种局势，为了满足社会公共利益和国家整体利益的要求，国家在政策层面上出现了新的变化，尽管这种政策变化在更高的程度上促进了市场公平，维护了市场的健康发展，但是这种变化并没有使得乡镇企业出现振兴，相反却导致乡镇企业在发展过程中出现了一些强制性因素。 1992—1996年的中央政府政策变化，对乡镇企业的发展产生了强制影响力，具体表现在以下几个方面。第*，金融体制改革使得金融机构的市场化趋势更加明显，独立性不断加强，银行和信用社有了自己的经济利益，不再是完全依附于国家的政策性机构，且受地方政府的控制力减弱。与此同时，国家强化金融监管力度，开始取消乡镇企业的专项贷款，使主要靠贷款发展的产业供血不足。另外，用于乡镇企业发展基金的财政周转金也被相应取消，并限制商业银行的信贷自由，致使对银行贷款依赖性强的乡镇企业无法及时筹集到企业发展所需的资金。第二，1994年税收制改革，国家实行了新税制，统一了税率，取消了乡镇企业减免税的优惠政策，使乡镇企业的税收优惠优势进一步失去。具体来说，在新税制下，国有企业取消了“两金”，但乡镇企业仍要承担，而资源税征收面更大、更广，这对乡镇企业尤其不利。方运战. 乡镇企业面临的困境与对策研究\[D\]. 武汉：武汉大学，2005.又比如乡镇企业的减免税也不断减少，原来的税制对乡镇企业采取了许多保护政策，使许多乡镇企业在减免税的照顾下，得到了生存和发展，但这段时间对乡镇企业的减免税政策项目相应减少，而且享受的年限也缩短了。还有乡镇企业过去大多实行定额或定率的征税方式，而现在所有的企业统一按税制的规定来纳税。所以，乡镇企业将在同等的税收环境下与国有企业进行竞争，低价格的销售优势也将不再存在。李燕. 对市场经济条件下重建乡镇企业优势的思考\[J\]. 农业经济，1996(11)：3536.与此相反，个体、私营企业却在税收方面比当时的乡镇企业更为优惠，这样也就使当时集体性质的乡镇企业产生压力。总之，1994的税制改革对乡镇企业产生的负效应较大。第三，乡镇企业功能不断弱化。20世纪80年代，乡镇企业保持着高速发展的势头，在国民经济中发挥举足轻重的作用。乡镇企业除了产值高以外，更重要的是承担了三大社会经济功能，即转移农村剩余劳动力、农民致富、农村工业化与城镇化。但是20世纪90年代以来，民营化改制导致乡镇企业的三大功能逐渐弱化，主要表现在：乡镇企业就业弹性下降，对农村剩余劳动力的吸纳能力减弱；随着市场经济的发展，全国人均收入逐年增长，城乡居民收入差距逐渐拉大，农民相对贫困现象未得到改善；乡镇企业布局过于分散，农村城镇化进程缓慢，农村工业化进程艰难。 三、乡镇企业改革的必然性 关于乡镇企业改制的探索在20世纪80年代后期就已经开始了，但是乡镇企业的大规模改制则是从20世纪90年代中后期才开始的。进入20世纪90年代中后期，乡镇集体企业产权不清、政企不分的弊端使乡镇企业的发展迅速减弱，于是乡镇企业经营者以及社区农民在1992年就开始了对乡镇集体企业与乡镇企业改制有关问题的探索。 1992年1月，农业部出台了《乡镇联营企业暂行规定》。根据规定，乡镇联营企业的产权特征是乡镇企业之间或乡镇企业与其他企业之间共同分享所有权，企业产权在联营合同的有效期内不可转让。联营企业是多镇企业在经济联合中出现的一种过渡的企业形式，随着《中华人民共和国公司法》的出台，联营企业逐步规范成公司制企业。 1992年12月，农业部印发《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》，该通知规定：股份合作制企业的产权特征有所改变，即可以设置乡村集体股、企业股、社会法人股、个人股和外资股；来源于企业自身积累形成的企业股可以根据职工的贡献量化到个人，但是不能继承和转让；国家减免税形成的企业股不可分割和转让；法人股和外资股的特征由法人单位或外商投资者的性质决定；个人股可以继承、转让、馈赠，但不得退股。 1993年，《中华人民共和国公司法》出台，按照该法设立的有限责任公司和股份有限公司成为乡镇企业的重要组织形式。有限责任公司的产权特征是：可以是完全的私有产权，也可以是私有产权与公有产权并存；股东人数为2～50人，股权转让，须经全体股东过半数同意，不同意的股东应当购买转让的股份，否则视为同意，产权的交易性比股份合作制企业强。股份有限公司的产权特征是：可以是完全的私有产权，也可以是公有产权与私有产权并存，股东人数为5人以上。股份在依法设立的证券交易所内可以自由转让，上市公司的股份可以自由转让，但上市乡镇企业产权集中度比一般上市公司产权的集中度高。 1997年1月1日正式实施的《中华人民共和国乡镇企业法》，为乡镇企业的改革、发展和提高奠定了法律基础；1997年1月14日，国务院召开了全国乡镇企业工作会议；1997年3月，中共中央下发了《中共中央 国务院转发农业部〈关于我国乡镇企业情况和今后改革与发展意见的报告〉的通知》。这三件大事进一步为乡镇企业的改制奠定了法律和政策基础，并且《中华人民共和国个人独资企业法》于2000年实施，至此，加上已有的《中华人民共和国公司法》与《中华人民共和国合伙企业法》，符合市场经济体制的企业组织法律已经基本完备。个人独资企业的产权是典型的私有产权，个人完全享有企业的剩余索取权和控制权。在公司制企业中，由乡镇纯集体企业和股份合作制企业改制而成的公司制企业中，也出现了经营者持大股的现象。另外，公司制企业的产权可交易性在增强，以上市公司为代表的一些股份公司在资本市场上实现了企业产权交易。 综上可知，20世纪90年代以来陆续出台的《乡镇联营企业暂行规定》《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国乡镇企业法》等法律法规为乡镇企业的民营化改制提供了政策依据。乡镇企业的民营化改制是指乡镇集体企业产权制度的改革，即原来的乡镇属或者村属的集体企业改为私营企业、股份制、股份合作制以及公司制。也就是说，改制后的乡镇企业从严格意义上说已经不是集体经济了。 乡镇企业在20世纪80年代后期异军突起，成为我国当时经济增长的主要生长点。乡镇企业在20世纪90年代后期遇到了发展困境，并且日益衰弱，直至民营化改制出现。乡镇企业的兴起、发展、衰落，与乡镇企业自身的制度安排、组织结构、产业结构、技术素质等因素相关。但是，任何经济现象都不是孤立的，乡镇企业的发展也离不开当时的国家宏观战略和市场经济环境。乡镇企业的兴起有多方面的因素。首先，源于家庭联产承包责任制所释放的巨大生产力。农民获得了土地的承包经营权，农业生产有了控制剩余和索取剩余的权利。农民自身也从土地上解放出来，有了自由流动的权利。农民这两个方面的自由为乡镇企业的兴起提供了资本和劳动力资源。其次，当时中国城乡二元市场为乡镇企业就地生产工业产品提供了可能性，也一定程度上缓解了日益拉大的城乡经济差距。乡镇企业在1984年迅速发展还利益于当时的价格双轨制。价格双轨制为乡镇企业提供了原材料市场。同时对外开放的战略，也为乡镇企业的发展创造了国际市场，利于乡镇企业发展外向型经济。 1992年是中国经济体制改革的重要转折点，也是乡镇企业发展的一个关键时间节点。党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制，由此宣告了双轨制并存时期的终结，我国进入了激烈的市场竞争时代。由于自身的发展局限，乡镇企业与国有企业、私营企业等竞争时处于下风。在这个时候，乡镇企业的模糊产权又导致交易费用不断增加，家族式管理日益严重，乡镇企业前行艰难。1997年开始，由于土地承包经营权逐步放开，农民开始大规模进城创业，乡镇企业丧失了廉价劳动力的优势。在城乡一体化的趋势下，乡镇企业的资本积累后劲不足。随着经济全球化的推进，乡镇企业受到外来企业的猛烈冲击，外贸竞争中也处于劣势。于是，民营化改制加速推进，民营化动摇了乡镇企业的原有基础，彻底改变了乡镇企业的原有形态，使乡镇企业的经济性质私有化、个体化。总而言之，乡镇企业是20世纪我国农村工业化的产物，随着社会主义市场经济的完全建立，乡镇企业的民营化改制也就成为历史必然。本制度长期稳定下来，并不断充实完善。把家庭承包这种经营方式引入集体经济，形成统一经营与分散经营相结合的双层经营体制，使农户有了生产经营自主权，同时坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营。这种双层经营体制，在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。这是我国农民在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。 完善双层经营体制，包括完善家庭承包经营和集体统一经营。家庭承包经营不是“分田单干”，集体统一经营也不是“归大堆”。这两个经营层次相互依存、相互补充、相互促进，忽视任何一个方面，都不利于农村经济的健康发展。随着技术装备水平和生产专业化程度的提高，有些地方对不同生产项目分别采取承包到劳、户、队、场(厂)等专业承包的形式，也应注意处理好统与分的关系。 1992年，邓小平同志南方谈话提出了一系列重要思想。邓小平强调改革开放的政策不能变：“这次十三届八中全会开得好，肯定农村家庭联产承包责任制不变。一变就人心不安，人们就会说中央的政策变了。”邓小平. 邓小平文选：第三卷\[M\]. 北京：人民出版社，1993：371.他还提出：“搞农村家庭联产承包，废除人民公社制度。开始的时候只有三分之一的省干起来，第二年超过三分之二，第三年才差不多全部跟上，这是就全国范围讲的。开始搞并不踊跃呀，好多人在看。我们的政策就是允许看。允许看，比强制好得多。我们推行三中全会以来的路线、方针、政策，不搞强迫，不搞运动，愿意干就干，干多少是多少，这样慢慢就跟上来了。不搞争论，是我的一个发明。不急论，是为了争取时间干。”邓小平. 邓小平文选：第三卷\[M\]. 北京：人民出版社，1993：374.他强调，农村改革要大胆地闯、大胆地尝试。他提出了判断改革开放工作成败得失的标准：“判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”邓小平. 邓小平文选：第三卷\[M\]. 北京：人民出版社，1993：372. 1993年，八届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第八条规定：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”第*次从根本上确立了家庭联产承包责任制的法律地位。 1993年11月5日，《中共中央 国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》再次指出：“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善。”“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。”“乡村集体经济组织要积极做好为农户提供生产、经营、技术等方面的统一服务。运用股份合作制等形式，兴办各类经济实体，在为农民提供服务的过程中，逐步增强集体经济的实力。” 1994年的中央农村工作会议文件中，“农村基本经营制度建设”被作为深化农村改革的第*项内容正式提出。1998年10月14日，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一，并再次明确指出：“这是我国农村的一项基本经营制度，必须长期坚持”。1999年，九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”宪法的这一规定，标志着以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的法律地位正式确立。 二、创新农村经营组织 1. 承包经营权流转 从“大包干”到后来的“家庭联产承包责任制”，再到现在的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，我国农村集体经济基本经营体制不断自我完善。经营政策的不断演变稳定了农村土地承包关系，实现了土地承包关系长久不变，赋予了农民充分而有保障的土地承包经营权。彭海红. 我国农村基本经营制度改革与反思\[J\]. 农业经济，2012(7)：35. 发端于20世纪80年代，在沿海发达地区兴起的自发性农村土地承包经营权流转，伴随着我国工业化和城市化进程，逐步蔓延到内地。弃农打工和规模经营的利益驱使一方面提升了土地流转的规模和速度，另一方面也导致大量的土地撂荒和土地纠纷。因此规范和促进农村土地承包经营权流转显得必要而紧迫，国家开始谨慎地逐步放开土地承包经营权流转。 1982年《中华人民共和国宪法》规定：“任何组织或者个人都不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”但是，1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》中提到“鼓励土地逐步向种田能手集中”，并指出：“社员在承包期内……也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。这是国家首次在土地流转政策层面上呈现松动迹象。随后，1986年1月1日，《中共中央 国务院关于一九八六年农村工作的部署》再次强调并鼓励耕地向种田能手集中，并指出要发展适度规模的种植专业户。这也明确显示国家鼓励土地流转的信息。1988年，国家对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》进行修订，“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”，这是国家从法律高度首次对农村土地流转进行了肯定。 1993年，《中华人民共和国农业法》规定：“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。”同年11月5日，《中共中央 国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”在政策的推动下，农村土地流转方式得到了丰富和发展。比如，在西北黄土高原经济较落后的地区出现了“四荒地”使用权拍卖，一些经济发达地区出现了“股份合作制”。1995年3月28日，在《国务院转批农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中，强调建立健全土地承包经营权流转机制，同时指出，“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展”，并对农村士地流转做出一些较为具体的规定。2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》对相关农村土地流转政策进行了进一步界定，是在新的历史时期指导农村土地流转稳步推进的重要的规范性文件。2002年5月28日，《农业部关于贯彻落实〈中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知〉的通知》，再次强调要加强土地使用权流转，并指出推进农村土地流转，对于促进农业、农村经济社会发展，维护农村社会稳定有着重要的现实意义和深远的历史意义。 2003年3月，《中华人民共和国农村土地承包法》正式在全国范围内实施，以法律形式肯定了土地承包经营权流转，并对土地流转的方式做了界定。同年，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”这对流转土地的经营权证管理进行了规定。2005年1月7日，经农业部第二次常务会议审议通过的《农村土地承包经营权流转管理办法》，较为全面地对农村土地流转进行了规定，对于维护土地流转主客体权益，规范农村土地流转行为和市场提供了依据。2008年，《农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》重点强调了加强和完善农村土地流转的管理和服务，这是新时期推进农村土地流转制度改革完善的纲领性文件。2010年1月1日，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》实施，实现了土地流转纠纷调处、农民土地权益保障的有法可依。 伴随我国土地流转相关法律法规的充实和完善，国家政策也相应调整，对促进农村土地流转发挥着积极的推动作用。从2005年到2013年《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》等9个中央一号文件，继续强调土地流转要遵循“自愿、有偿、依法”三原则，要发展土地适度规模经营，不得强制流转；进一步探索建立土地流转机制，逐步用法律规范土地流转；做好农村土地流转的管理和服务工作，健全土地承包经营权流转市场，加强土地流转中介服务。这个阶段一系列政策的出台，体现了中央政府对土地流转制度的新认识和新判断，表明了土地承包经营权流转是现阶段农村发展的必由之路。 2005年，《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出：“针对一些地方存在的随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地等问题，各地要对土地二轮承包政策落实情况进行全面检查，对违反法律和政策的要坚决予以纠正，并追究责任。要妥善处理土地承包纠纷，及时化解矛盾，维护农民合法权益。尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权。承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。” 2006年，《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。” 2007年，《中共中央 国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。”加上2007年出台的《中华人民共和国物权法》等一系列法律、政策，进一步推动了土地承包经营权的流转。 2008年，《中共中央 国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出：“各地要切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度。继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点。严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”2008年10月，党的十七届三中全会提出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。 2009年，《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出：“建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。”“抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。” 2010年，《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出：“继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。严格执行农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。” 2012年，《中共中央 国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出：“按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新。加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点，财政适当补助工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度。加快修改土地管理法，完善农村集体土地征收有关条款，健全严格规范的农村土地管理制度。” 2013年，《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评 本书的研究特色主要