腐败与政府(根源后果与改革)(精)

作者简介

苏珊·罗丝-阿克曼 耶鲁大学亨利·卢斯法哲学教授。罗丝-阿克曼曾在世界银行担任访问学者，并先后在美国行为科学**研究中心、法国巴黎政治学院和德国柏林高等研究院担任研究员。罗丝-阿克曼以*败问题研究闻名，她开创性地把*败现象纳入经济学分析框架。此外，她还撰写或参与编辑了17本图书，并发表多篇研究论文。 邦妮·J.帕利夫卡 墨西哥蒙特雷科技大学助教。自2004年以来，她便在墨西哥蒙特雷科技大学以《*败与**》**版为教材讲授有关*败的课程。自2011年起，她*邀开始在耶鲁大学讲授同一课程。帕利夫卡博士在美国、墨西哥、危地马拉、圣基茨和尼维斯、法国举行的多次会议上发表与*败主题相关的演讲。

内容简介

I．什么是*败？ 关于*败的定义和解释五花八门，它们随着年代、地点和学科的变化而变化。专栏1.1 罗列了一些*败行为的类型。该专栏仅用作说明，而没有包含*败行为的全部类型。在了解各类定义之前，我们先来看看透明**对*败的定义：“滥用职权以获得私利。”该定义抓住了各类政治与经济*败情形（如贿赂、挪用公款、裙带关系、渎职、利益冲突、会计欺诈、选举欺诈等）的根源问题，即委托– 代理问题。这一定义中的关键词是“职权”，指个体按照相关规定应当履行的责任，如审查许可证、申请文件、通过法律或听取庭审等。职权可由雇主授予雇员，也可由人民授予**领导。倘若代理人滥用职权，则意味着违反相关规定、推翻委托人的既定目标。滥用职权的形式有二：其一，在许多情况下，*败官员的实际行动与其接*的委任内容不一致；其二，即使官员不为送上门来的利益所**，却主动向他人索求贿赂，以此作为履行职能的交换条件。因此，无论是在收*贿赂后对存在安全隐患的建筑项目予以批准，或以不予批准合格建筑项目为条件主动索取贿赂的行为，均属于*败行为。同理，无论是挪用合同金导致基础设施建设项目未能如期完成或预算超支，或是盗用公款致使**预算超支却未显著影响公共服务提供的行为，均属于*败行为。但据我们了解，一些**可能饱*假公济私行为的困扰，导致其人民无法在真正意义上“授予”政治家和官员权力。导致该局面出现的原因要么是自私自利、*大化攫取个人财富的统治者手中握有太多权力，如“阿拉伯之春”爆发前的中东各国**c，要么是组织架构过于单薄或混乱，致使不存在所谓的可以“授予”任何人的权力，如1991—2012 年间的索马里。虽然一些**和机构设立的目标令我们中的大多数人感到憎恶，但哪怕我们对这些**和机构的颠覆势力拍手称快，也掩盖不了这些颠覆势力仍存在*败的事实。一个弱小或专制的**容易滋生*败，而一个**的*败程度又能反过来使改革步履维艰并削弱民众对**机构的信任，由此构成一种恶性循环。 一些*败研究从一开始就提出了有关**合法性的观点，其中以罗斯坦及其同事（Rothstein and Teorell 2008）和蒙久– 皮皮迪（Mungiu-Pippidi2013，2014 ) 的研究成果尤为瞩目。罗斯坦认为，在一个**所制定的规范化目标中，居于中心地位的应该是公正。蒙久– 皮皮迪强调“道德普适主义”，但该概念在本质上与North，Wallis，and Weingast’s ( 2009 ) 提出的“开放性指令”及Acemo**u and Robinson’s ( 2012 ) 提出的“包容性机构”相近。如果**和机构违反这些准则，就被定性为*败。然而，本书以研究一系列机构架构为切入点，挖掘并分析在这些架构下催生贿赂、回扣及其他*败行为的因素，*后考察这些因素如何在特定的反*政策和**改革的广泛举措中起作用。罗斯坦和蒙久– 皮皮迪均暗示，倘若贿赂行为使统治者不能如愿向**精英集团倾斜，由此使社会变得*公正，或使公共利益得到*均衡的分配，那么该贿赂行为就不能被称为*败。当然，两位学者也指出，这类情形实际出现的可能性不大。但在讨论*败的定义时，我们不想将这种可能排除在外。比起相信清廉的**必然会做出符合规范的承诺，我们还是选择分析*败行为在不同背景条件下产生的规范性结果。 II．催生*败的因素 本书重点关注公共领域的大小*败行为，并对公、私领域的各类互动均有涉及。重大*败情形的构成要素包括少数几个有权势者和大量资金，*败者可能意在获得**合同、实现企业私有化或取得特许经营权，也可能向立法者行贿以通过对其有利的法律，或向内阁部长及**机构首脑行贿以制定对其有利的法规。即便不牵涉任何私营企业行贿，**元首也可能公然挪用公款。 轻微*败情形*易被普通民众观察到或亲身经历。例如，为了逃避超速罚款、逃税或获得**服务而行贿；**人员在提供职位与进行*常招标采购时，任用或偏袒资质不符的亲朋好友。在等级森严的官僚体制中，重大和轻微*败情形可能彼此关联。某种程度的*败能够支持并鼓励组织中的其他地方产生*败。 虽然本书将贿赂与回扣作为讨论重点，但我们也意识到大量灰色地带的存在。因此，我们在之后的章节中讨论了一些*错综复杂的*败情形。我们不敢保证书中展现的滥用职权情形一定是情节*恶劣的，因此希望能够有*多研究者开始探究边缘行为（如滥用竞选经费、任人唯亲和利益冲突）的影响。 图1.1 描绘了一个典型的*败行为轨迹。箭头表示的是非法所得钱财或等价物的流向，各箭头上的标签表示交易的内容（挪用公款或欺诈情形除外，因为在这些情形中，挪用公款者或欺诈者是既得利益者），“*****”代表了**从各个渠道获得的资金之和。 人类社会历**，包括总统、首相在内的许多**元首窃取公共财产的现象屡见不鲜。在盗贼政权这种**情形中，**的建立**是为了方便****大化地攫取利益。在一些组织架构*加完善的**中，**元首窃取公共财产的方式可以是直接插手**采购，也可以是批准境外直接投资项目，并从中收取如“咨询费”之类的好处。立法系统官员收*企业或说客赠送的“礼物”后，可能直接利用手中掌握的资源，通过支持或反对某些法案，或向选民提供好处以影响选票。具体情形我们将在本书第8 章展开讨论。 ****部门（如海关总署、公共医疗机构、***或监管当局）的负责人有权设计**招标方案或决定中标企业，并可能在此过程中收*（或主动索取）回扣。这些负责人的下属官员可能正是税法或监管条例的执行者。如果*败是自上而下的，那么上层官员收*贿赂或回扣后，会指使下层官员做出违法行为，并可能与下层官员共享贿赂或回扣。例如，海关总署的港口负责人可能收*了一个进口商的贿赂，因此指使某个关口的工作人员在未经检查的情况下就对某批货物放行，或对该进口商竞争对手的每批货物实施严苛检查。不过，*败也可以是自下而上的：关口工作人员率先*贿，再将贿赂的一部分与港口负责人分享，以此逃避惩罚。医生与医院管理局领导、教师与校方领导之间也可能存在类似关系。 一些个人和企业甘愿以行贿的方式逃避法律制裁。如果贿赂负责拘捕犯罪嫌疑人的警官不成，法院**员或法官就*有可能成为这类贿赂交易的目标。如果其他尝试均告失败，那么贿赂的对象可能就成了狱警。*贿的狱警可能允许违规物品进入监狱、允许配偶多次探视，甚至帮助犯人越狱。 无论是公共或私营领域，均可能存在裙带关系与雇佣、委任相关的贿赂情形。被雇用者将获得某种利益，如高于市场平均水平的工资、稳定的工作或超额员工福利。其中，超额福利的内容可能包括允许雇员收*贿赂。利益冲突可能存在于各级**之中：立法者可能在公司持股，公司则从有利的立法中获益；监管者（或其亲属）可能是其监管企业的实际控制人；警官可能频繁光顾罪犯经营的生意。这些利益冲突即使不会促成*败行为的发生，也会扭曲公共选择。 企业同样可牵涉多种类型的*败。作为获得重大项目的回馈，企业可能向**元首施以回扣。企业还可能向立法者行贿，以感谢立法者促成对企业有利的法案。此外，企业可能贿赂**官员，进而获得**招标的内线信息，或逃避税收和监管。*后，企业可能向司法及执法部门官员行贿以逃避惩罚。不过，某些类型的*败只在私营领域出现，如销售人员向购买方行贿，以促使购买方购买其公司的产品。 III．衡量各国*败水平的方法：观点与调研 想要反*成功，必须有人记录现状并对变革进程进行衡量。*败的类型五花八门，且因为多数*败者有意遮掩其行径，因此客观的衡量方法往往难求。可即便只有一些观点，也有其价值。如果观察者认为*败成风，那么这种观点就可能影响经济决策，并暗示**机构及其运作过程中存在根本的合法性问题。由此，进行反证的压力开始转移至**之上。 然而，仅对**层面的*败情况进行衡量还不够。一旦本国民众及**机构开始意识到*败问题的存在，改革就势在必行。高度*败意味着一个**的**机构和激励体系出现异常，并预示着**需要进行结构性改革，而非仅仅增强执法力度。为此，需要弄清*败如何在某些领域运作，并评估*败侵害公共系统的过程。若设计合理，这些衡量将有助于相关人员提出政策建议，并对改革成效进行追踪。 在接下来的章节中，我们将着重讨论某些**特定领域的经验性研究。我们相信，这些研究表明了有效的**改革的关键所在。但在考虑微观层面的*败之前，本章将首先对跨国数据进行总体介绍与评估。通过描述方法论、展示部分数据及解释这些数据来衡量*败标准的局限性，我们希望能够帮助读者初步理解各种衡量方法，并评估学术研究和大众媒体所得出的推论。接下来，我们将介绍广*引用的透明****清廉指数，以及与此类似的世界银行研究院*败控制指数（Control of Corruption Indicator）。本章附录提供了*多细节，并涵盖了衡量各国*败水平的其他方法。 **清廉指数与*败控制指数 透明**发布的**清廉指数是当前接*范围*广的*败程度衡量方法。自1995 年起，透明**每年通过其官方网站www.transparency.org 发布一次**清廉指数。各个来源的数据被汇集、处理，*终为每个**生成一个清廉指数。a 目前，**清廉指数分布在0~100 区间内，指数越高，表示**的*败水平越低。北欧**、新西兰和新加坡等**的清廉指数排名连年**。相较之下，有些**的清廉指数逐年下降。从往年数据来看，大部分**的**清廉指数都几乎不随着时间变化而波动，仅有少数**的指数出现了显著的提升或下降。清廉指数之所以呈现稳定性态势，一部分原因是所用数据具有周期性，即一些数据并非每年都能获得，因此同一年的数据可能被不同年度版本的**清廉指数反复使用；另一部分原因是调研这种方法存在固有局限，即尽管一些调研报告提示*访者在作答时不应***清廉指数的干扰，但*访者对某个***败情况的判断仍有可能*到该国此前的**清廉指数得分影响。此外，*败之所以持久存在，是因为*败的参与者预期如此。期望通常基于此前的经验而形成。因此，如果某个公共服务提供者曾主动索要贿赂，那么希望获得该公共服 务的人就会认为*败现象将持续下去。正如我们将在第7 章中看到的那样，文化在这类期望的维持中起着一定作用。 比较各国*败水平的其他主要指数还有世界银行发布的*败控制指数。与**清廉指数一样，*败控制指数也是数据的汇集，并且在资料来源和考察的**上与**清廉指数高度一致（Kaufmann, Kraay, and Mastruzzi 2010）。a 尽管在计算方法上有所不同，两种指标却高度相关，一个**在两种指标体系下的得分通常不超过误差允许的范围。*败控制指数被认为是一种正态分布，其平均值为0，标准差为1。这种形式能有效防止人为主观设定高低截分点，每年的均值始终处于零的水平。因此，*败控制指数无法衡量**趋势c，却能展示各个**的*败情况具有怎样的相关性。 图1.2 中逐一比较了**清廉指数与*败控制指数2013 年的数据。**清廉指数的结果显示，*清廉的**依次为丹麦（92 分）、新西兰（91 分）、芬兰（** 分）以及瑞典、瑞士、挪威（并列86 分），**败的**依次为索马里和朝鲜（并列8 分）、苏丹（11 分）、阿富汗（12 分）、南苏丹（15 分）。*败控制指数的结果显示，*清廉的**依次为丹麦（2.41 分）、新西兰（2.35 分）、瑞典和挪威（并列2.29 分）以及芬兰（2.19 分），**败的**依次为赤道几内亚（–1.61 分）、索马里（–1.58分）、利比亚（–1.52 分）、苏丹（–1.49 分）和阿富汗（–1.43 分）。为了*好地进行比较，我们挑出美国、俄罗斯、墨西哥、中国、印度和苏丹这6 个**做进一步分析。请注意，在两张图中，美国在6 国之中的得分均为*高，而苏丹的得分*低。俄罗斯、印度、墨西哥和中国在两种指标体系下均获得中下得分。不过，在**清廉指数中，印度比中国和墨西哥的得分要高，而在*败控制指数中，印度比这两个**的得分*低。 两种指标体系的资料来源为各类调研，*访对象为普通居民、商业**（如公司首席执行官）或“某国专家”，有时还有从官方渠道获得的“硬数据”。*败控制指数采用广义的*败概念，涵盖选举公正和新闻自由在内的*害与反*情形。**清廉指数采用的*败概念则*为狭义，聚焦于贿赂、挪用公款和政治干预类的*败情形。这些因素可能是导致印度在两类指标体系中的排名忽上忽下的原因。（欲了解资料来源的*多细节，请见本章附录。） **清廉指数的发布起到了一项举足轻重的作用，即在20 世纪90 年代促使**机构和**改革者将反*提上议程。经大众媒体传播后，**清廉指数也提高了全世界人民的反*意识，多国人民开始要求**在治理**上展现出*强的问责性和*高的透明度。此外，**清廉指数和*败控制指数还被研究者广泛使用，用于探究*败成因或在各类相关变量［如GDP（**生产总值）或增长率］下测定*败的影响范围。 在对这些研究成果进行讨论前，我们有必要了解**清廉指数和*败控制指数这类合成指数的固有局限（Andersson and Heywood 2008）。首先，被衡量的对象并不十分清楚。指数中包含许多不同的资料来源，但并非每个**都在各来源上有数据。b 因此，部分**视为重大*败的情形在另一些**中可能仅称得上性质轻微，部分**认为*败的影响是*可能导致政局动荡，而另一些**则认为*败的影响是导致企业*有可能行贿。作为宏观指数，**清廉指数和*败控制指数不能揭示*败的具体运作方式。同为宏观指数的人均GDP 使我们无法看清不同地区、经济领域和社会阶层的收入分配情况，**清廉指数和*败控制指数既无须区分警方或海关*败与政治*败有何不同，也无须区分*败是否仅牵涉一次资金转移，抑或同时扭曲了资源分配。同理，**清廉指数和*败控制指数也不直接衡量贿赂金额大小、*败的发生率及其影响。 其次，**清廉指数和*败控制指数背后的资料来源大多带有主观色彩，*访者的观点可能*到见报丑闻的影响，因而反映的情况失实。结果，一个**的得分*低，可能是因为其新闻自由度*大，而不一定是因为本国“真实的”*败水平*高。此外，还有一些资料来源的计算方法*专利保护，因而是非公开的。（请见本章附录中有关“专家调研”的讨论。） 再次，一个**得分的表示方式不是美元之类的基本单位，而是一个没有单位的数值。这个数值被人为构建出来，用以评定一个**的*败水平在从高到低的连续区间内处于何种位置。不过，在基于观察的经验性研究中，**清廉指数通常被当作基数加以使用。这样，1 分的差异可以忽略不计，无论该差异落在哪个分布区间。因此，系数的大小并不重要，重要的是相关性的正负和高低。 *后，有人批评**清廉指数对某些**的文化持有偏见，而且并没有考虑到这样一个事实：在富裕的市场经济体中被视为*败的交易，在其他**却是可以被接*的；同理，在富裕的市场经济体中被视为正常的交易，在其他**却可以被定性为*败。正如我们将在第7 章中讨论的那样，这一点的确属实，不过仍有一些行为是****的*败行为。即使部分贿赂为一些**所容许，但政治***因*纵重大合同的签署和授予特许经营权而收*高额回扣的行为无论如何也不会得到姑息，除非这个**是统治者及其家庭成员的个人领地。当然，**清廉指数和*败控制指数无法从整体上衡量私人财富对公共权力的影响。由于这种影响**符合许多发达**的法律规定，因此旨在展示这种影响的指数体系将产生与**清廉指数和*败控制指数不同的**排名（Sandoval-Ballesteros 2013）。 鉴于*败行为多种多样，如果一个**在某种*败指数体系下的得分很低，也不能真的说明什么问题。是这个**的大部分**服务与合同都靠贿赂获得，还是在该国进行的交易很容易*到贿赂影响，抑或是该国的各类*败行为在经济和政治领域发挥着尤其显著的扭曲影响？与任人唯亲及游说等隐秘型*败相比，直接贿赂究竟能起到多大作用？比较各国*败水平的指数体系纵然揭示了**或社会的失能，却无法进一步揭示相关细节。揭示细节的经验性研究通常局限于单个**或若干领域，而一个**或领域的经验性研究结论又未必适用于另一个**或领域。在任何情况下，贿赂金额的高低都不是至关重要的变量。我们不仅想知道*贿方收*了多少贿赂，也想知道行贿方因此获得了什么好处。因此，我们需要基于详尽的数据，对各个**和领域逐一进行分析。本书力图实现这一目标，并从已有研究成果中汲取经验。只有在我们看到政治和经济体系的精细架构后，才能从仅仅知道“*败是有害的”转到理解*败在不同环境下的运作方式。只有这样，相应的改革举措才能有效打击影响*恶劣、边际收益与边际成本高度相关的*败。基于各个**现已取得的研究成果，我们试图说明我们对*败成因与后果的看法，并提出相应的改革建议。不过，仅仅收集现有案例是不够的，我们还需要*加系统地了解*败如何影响**项目与私人市场的运作。 简而言之，**清廉指数和*败控制指数的评分不是政策衡量工具，这些指数本身的性质决定了其不能成为政策衡量工具。改革政策与指数评分之间具有复杂的联系，且这种联系并不十分明晰。没有任何一个**的目标应该定为“获得*高的**清廉指数评分”。为了制定出满足期望的改革政策，我们需要*有针对性的衡量工具。为此，自20 世纪90 年代后期以来，针对许多**和领域的衡量工具已经相继诞生，如面向企业和个人进行的微调研（可从典型特征中有效发现*败行为）、实地开展的行为学实验及审计工作。这些数据使我们得以*深入地洞察*败的成因与后果，进而为反*政策的制定提供参考，以弥补**清廉指数和*败控制指数本质上的缺陷。比较各国*败水平的指数体系可在某种程度上被视为一种警示，还能够为*有针对性的区块性研究工作奠定基础。相关的区块性研究成果将在本书接下来的章节中逐一讨论，它们正是确定改革优先事项的关键所在。 **版被翻译成17种语言 反*败领域扛鼎之作新版上市 什么是*败？ *败是如何产生的？ 不同**对*败有何不同认知？ 新时代的*败问题与过去有何不同？ 人们该如何抗击*败？ *败问题研究**代表人物全面阐述*败问题， 提供可参考的反*案例与应对方案。