自然保护地生态补偿机制研究--以云南省自然保护区为例

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第一章 导论
　　第一节 背景及意义
　　一、研究背景
　　自然生态系统，既为人类社会发展提供了物质产品，也为人类社会生存发展提供了生态产品，保障了生态安全，成为人类社会可持续发展和长期生存的基础。随着人口增加、经济增长，特别是工业革命以来，生产方式和经济结构发生根本性转变，但无偿占用生态空间和免费使用生态产品的生态环境无价观念仍然根深蒂固。随着工业产品生产能力不断提高、生态产品生产能力不断下降，同时人类活动范围不断扩大、生态环境遭到严重破坏，人类的生存和发展受到的威胁前所未有，为此，世界各国相继采取各种措施，以各种形式保护自然生态系统的同时，世界各地也在不断探索经济手段以调控生产生活对生态环境的破坏，生态补偿成为调节经济外部性、保护生态系统结构稳定、提高生态服务功能、协调生态保护与经济发展的重要政策措施，并成为生态经济学的重点领域和社会关注的热点。
　　各国学者分别从经济外部性、公共物品、福利经济等经济学角度和生态系统、环境价值等生态学角度，对生态补偿机制开展了大量研究。1932年提出的庇古税、1960年提出的科斯定理为生态补偿奠定了重要的理论基础，1992年以来的生态足迹研究、1997年以来的生态系统服务功能价值评估的广泛开展为生态补偿标准的确定和资金来源的政策制定提供了科学依据，进一步促进了生态补偿的政策实践。联合国、世界银行、美国、欧盟、哥斯达黎加等，都先后在部分领域和个别地方，开展了生态补偿的各种实践，为我国生态补偿提供了重要的国际经验。我国自20世纪70年代开始，各地就开始探索旅游、矿产、水资源等方面的生态补偿的途径，1998年以来，中央政府先后实施退耕还林、天然林保护、公益林生态补偿和重点生态功能区转移支付等政府补偿，为协调经济发展与生态保护的矛盾、为生态补偿机制的建立和完善，积累了大量的经验，为凝聚生态补偿的社会共识奠定了基础。
　　但大多研究和实践仅仅停留在理论探讨或个别案例，生态补偿仍然存在相关技术和科学方法滞后、生态补偿标准混乱、补偿资金来源不足、政策法规缺位、管理条块分割、利益相关群体界定困难、对生态补偿的对象侧重于自然生态补偿或社会生态补偿的认识差距、不同行政区域和自然地理单元生态补偿协调难度大等问题。加之生态补偿涉及生态安全的要素多、生态补偿的利益相关方复杂、生态补偿载体多样、生态补偿范围确定难度大等实际问题，生态补偿范围、生态补偿标准、补偿方式等有关生态补偿机制的关键问题均未形成成熟的思路和方法(李晓光等，2009；欧阳志云等，2013)。近年来国家和地方实施生态补偿项目选择的生态补偿载体不明确，难以提供系统的理论、方法、技术和政策借鉴，直接影响到生态补偿的推广和政策提升，到目前为止我国还没有国家和省级层面的生态补偿政策法规出台。这些严重制约了生态补偿机制的进一步发展和完善，生态补偿机制的建立仍然任重道远。
　　2006年3月，国务院发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。2007年10月，中共十七大进一步提出“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。2010年12月，国务院正式印发《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)，将我国国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四大类，提出了财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境等方面的政策措施和针对不同区域的绩效考核评价体系，而且提出了“加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度”“省级财政要完善对省以下转移支付体制，建立省级生态环境补偿机制，加大对重点生态功能区的支持力度”，这是我国协调生态环境保护与社会经济发展历史上第一个国土空间区划，为我国人与自然协调发展、和谐发展和可持续发展提供了全新的思路和方向，具有划时代的意义。2012年，中共十八大报告不但提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总布局，而且提出了“深化资源产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”作为加强生态文明建设的重要措施之一，这为我们提出了紧迫而艰巨的任务。
　　国家主体功能区划将“生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域”划为限制开发区域(重点生态功能区)；将“有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然以及所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区”划为禁止开发区并依据已有的相应法规管理，包括：国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园和国家湿地公园。自然保护区和风景名胜区以1994年和2006年颁布的国务院条例作为法律依据，森林公园、地质公园和湿地公园目前分别按照部门规章进行管理，世界遗产按照国际公约管理，还没有国内配套法规，世界遗产和风景名胜区的核心区域大多是自然保护区和地质公园，因此，在国土空间格局中，自然保护区具有极为特殊而重要的地位，其生态补偿机制的建立和完善，是国家生态安全格局战略的实施的关键。
　　在各种生态保护类型中，自然保护区生态保护法规最为健全、区域边界最为清晰、保护程序最为严格、保护机构相对稳定健全、区域占用国土面积比例较小、生物种类最为丰富、生态服务功能最为突出、自然资源最为丰富、保护价值极高，成为生物多样性保护和生态安全的核心。与此同时，由于历史的原因和人口增长，自然保护区仍有大量原居民和村寨，当地群众发展的生产空间受到限制，当地政府财政收入和经济发展受到严重影响，部分地方因保护生态安全利益受到严重损失，随着生态保护范围不断扩大和力度不断加强，生态保护与经济发展的矛盾也进一步凸显，建立和完善生态补偿机制更加紧迫，长此以往，当地群众和地方政府的不满，将严重影响生态保护成果和社会和谐。因此，选择云南省自然保护区生态补偿机制作为研究对象，既抓住了生态补偿中的重点，有利于自然保护区生态补偿机制的完善，对于其他生态保护类型及省区生态补偿机制建立和完善，也具有重要的借鉴价值。
　　二、研究意义
　　2012年，我国人均GDP已达6543美元，处于经济社会发展的重要转折阶段，生态空间和生态容量不足已成为制约我国现阶段经济发展的突出问题，转变经济发展方式和调整经济结构的任务极为紧迫，经济发展与生态保护之间的矛盾极为突出。无论是东部发达地区，还是西部落后地区，在处理保护与发展的长期和短期利益时，通过建立和完善生态补偿机制，让生态环境破坏者赔偿、对生态系统使用者收费，让生态保护者得到补偿，促进生态系统结构趋于稳定、生态服务功能得到提高，不仅有利于避免几十年的生态建设和保护成果被损毁，保障我国生态安全，而且对于促进经济转型升级，实现我国经济社会长期健康持续发展具有重要意义。
　　现阶段，人们日益增长的生态环境需求与生态产品供给不足已成为部分地区的主要矛盾，生态富裕与经济贫困的矛盾进一步影响了限制和禁止开发区的社会稳定，国家主体功能区划和党的十八大提出的建立体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度的新要求，给各级政府和生态经济学者提出了加快生态补偿机制理论、技术方法和政策研究的紧迫任务，因此必须选择代表性生态功能区为研究对象，在生态补偿标准计算、生态税费率核算、利益相关群体界定和生态补偿机制等科学难点问题上有所突破，才能加快推进生态补偿的政策法规的完善，以满足新时期新形势下科学发展、跨越发展和和谐发展的需要。因此，自然保护区生态补偿机制的研究，不但具有重要的科学价值，而且具有重要的现实社会意义。
　　云南地处国际国内六大江河的上游或源头，地理位置特殊、生态区位重要、生物种类丰富、生态系统多样、生态景观壮丽、生态功能突出，是我国重要的生物多样性宝库和西南生态安全屏障。目前，云南省已建立了以自然保护区为核心，风景名胜区、森林公园、湿地公园为补充，公益林区为主体的生态空间体系、生态安全保障格局和生态产品生产能力，先后实施了退耕还林、天然林保护、生态公益林补偿等政府生态补偿 ，同时文山等自然保护区进行了水电和旅游生态补偿的实践探索 ，积累了宝贵经验，但面临着补偿标准低、科学依据不足、政策法规不健全等问题，尚未建立省级层面的生态补偿机制。自然保护区保存了大部分物种、原生生态系统和最为精华的生态景观，以云南省自然保护区作为生态补偿机制的切入点，不但对于云南省自然保护区生态补偿机制的建立和完善具有重要的决策价值，而且对于森林公园、湿地公园、风景名胜区、天然林保护区等其他生态保护类型，以及上下游流域之间、山区与坝区之间等的生态补机制具有重要的借鉴意义。
　　长期以来，生态服务功能的价值评估和机会成本核算停留在自然地理单元和单个保护区的实践，评估规范的缺乏更加影响了以省级行政区域为整体的价值评估，制约了省级层面的生态补偿机制的建立，因此，以云南省的所有国家级和省级自然保护区为对象，进行生态服务价值和机会成本的整体核算，将为云南省自然保护区生态补偿机制相关政策法规的制定提供科学决策依据。生态足迹的核算一直是作为研究人类影响生态承载力的主要手段，除个别学者将其用作生态补偿标准的依据外，并未引起生态补偿学者的关注，更未作为生态税费的计算依据，我们认为，生态足迹既然是衡量人类活动影响生态环境的一个很好的指标，理所当然地可以成为生态税费核算的重要技术方法。因此，基于生态足迹理论的生态税费核算对解决生态补偿资金来源的技术难题具有极为重要的价值。
　　第二节 研究对象及解决的问题
　　云南省地处西南边陲，是一个集“边疆、山区、民族、贫困”四位一体的省份。云南省也是全球生物多样性最丰富、最集中的地区之一。云南省的生物多样性保护受到国内外的高度关注和重视，被列为国际生物多样性的热点地区。云南省自1958年建立第一个自然保护区以来，目前已经基本形成类型齐全的自然保护区网络。设立自然保护区是生物多样性保护的最有效途径，已成为原生生态系统保护的核心。截至2012年底，云南省共建立自然保护区160处，面积298.80×104hm2。其中国家级自然保护区17处，面积143.33×104hm2；省级自然保护区42处，面积82.44×104hm2；州市级自然保护区58处，面积47.76×104hm2；县级自然保护区43处，面积25.27×104hm2。这些保护区包括森林生态系统、内陆湿地和水域生态系统、野生植物、野生动物、古生物遗迹、地质遗迹等类型。自然保护区集中保存了全省最为原始、完整的森林生态系统和最为丰富的生物多样性，属生态服务的高生产区和生态效益的外溢区，是促进经济社会可持续发展的重要保障。
　　本书以2010年云南省56个国家级和省级自然保护区为研究对象，拟解决以下问题：一是通过自然保护区森林生态服务功能及其价值评估、林业用地机会成本核算两个方面的实践和分析研究，提出自然保护区生态补偿标准的确定方法，建立云南全省自然保护区的生态补偿标准体系；二是在已有的国内外研究成果基础上，综合应用经济学和生态学的理论与方法，进一步研究生态补偿相关利益群体的界定方法；三是应用生态足迹的理论方法，探索生态服务的税费标准，为解决生态补偿资金来源问题提供科学依据；四是综合国内外生态补偿实践，结合自己的实地调研，探讨建立完善自然保护区生态补偿机制；五是根据本研究成果，为国家和云南生态补偿法规的制定提供决策依据。这些研究将为云南省自然保护区生态补偿机制的建立和完善提供科学的决策依据，对于自然保护区所在的地方政府制定生态补偿标准和落实相关政策具有重要的参考意义。
　　第三节 研究思路、方法和创新
　　一、基本思路
　　根据经济学和生态学的相关理论，按照机会成本和生态服务功能及其价值评估方法，结合当前生态补偿实践中面临的补偿标准低而混乱问题，通过对全省