中国农村社会保障研究

作者简介

苏保忠：男，1970年生，河北邯郸人，管理学博士，现为中国农业大学经济管理学院副教授，国际期刊《中国农业经济评论》编辑办公室主任，美国宾夕法尼亚州立大学访问学者，中国农业大学县域经济研究中心副主任。主要从事农村经济管理、农村社会保障、公共政策分析等方面的研究。著有《中国农村养老问题研究》（清华版，2009），主编《公共管理学》（北大版，2004；清华版，2015）、《领导科学与艺术》（清华版，2009）、《基层公务员素质与能力建设》（清华版，2009）。先后主持或参与省部级以上课题20多项；在国内外学术期刊上发表中英文学术论文30多篇。兼任中国行政管理学会理事，全国政府绩效管理研究会副秘书长，全国政策科学研究会理事。

内容简介

精彩文摘1： 中国是一个农业大国，“三农”问题是国家现代化治理的重点难点。全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，农村是短板。以党的十六大起，中央政府不断加大对社会保障领域的投入。党的十八大报告指出，社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。现在农村社会保障已经突破了对土地保障模式的路径依赖，开始向制度化的现代社会保障制度过渡。但中国农村社会保障制度40年来渐进式的改革仅仅开始突破对土地保障模式的路径依赖，城乡二元的社会保障体系格局仍在转变过程中，农村社会保障制度建设仍然面临着诸多问题和挑战。 一、人口老龄化问题日益严峻 2017年，全国人口中60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。60周岁及以上人口和65周岁及以上人口都比上年增加了0.6个百分点。近年来我国人口老龄化速度加快，老龄人口对社会保障的需求更高。同时，城乡发展不均衡。20世纪70年代，我国开始实行计划生育政策，城镇生育率较农村生育率低。由于城乡地区经济发展水平不平衡，大量农村年轻劳动力向城市流动，导致农村老年人口增多，农村老龄化越发严重。相对于城市而言，农村面临的形势更为严峻，要求更稳定的经济基础和更丰富的社会资源，对社会保障体系建设提出了更高的要求。 二、农民工社会保障处境尴尬 农民工是指户籍在农村，进入城市务工和在当地或异乡从事非农产业工作6个月及以上的劳动者。农民工是社会群体中非常特殊的一个群体，有非常鲜明的一些特点。首先，普遍受教育水平低，文化素质偏低。其次，流动性强，就业具有较强的不稳定性，主要集中在劳动密集型产业。现在我国农民工的数量不断增多，农民工的社会保障问题，不仅关系到我国社会经济的发展，更关系到社会的和谐稳定。农民工群体受到自身文化水平和经济条件的限制，社会保障参与率较低。2017年我国有2亿多名农民工，社保缴纳比重不足十分之一。此外，由于农民工流动性强，不同地区社保制度存在差异，以及办理手续复杂等，进一步打击了跨地区流动农民工参与社保的积极性。一方面农民工参保积极性不强，另一方面还存在社保项目缺失的情况。这与农民工特殊的高强度、高危险的工作性质有关。现有的工伤保险费率的分类粗糙、理赔程序烦琐、专业人员设置不足，致使农民工的参保率低较。农民工的户籍属于农村，依托农村社会保障，但生活工作在城市，农民工既没有城市户籍不能享受城市社保，又远离家乡难以实现农村社会保障，导致农民工处于非常尴尬的地位。农民工群体日益增大，但农民工社会保障建设处于滞后状态。完善农民工社保建设，解决农村社会保障发展短板，对建设和谐社会、维护社会稳定具有重要意义。 三、农村社会保障投入资金短缺 农村社会保障建设起步晚、难度大，需要稳定有力的财政支持。一方面，由于农村生产能力相对落后，农业生产活动价值只能维持基本的生活需要，农民自身没有多余的资金投入到社会保障系统中。另一方面，虽然国家在农村建设方面投入了大量的资金和精力，但由于我国是农业人口大国，面对庞大的农村人口基数，面对农村社会保障建设的需求，依然有很大的缺口。正是由于资金短缺，造成农村社会保障水平低下、分布不均衡、保障范围窄的情况出现。农村贫困人口存在致贫原因多样、脱贫后易返贫的问题，无法单纯依靠自身力量脱贫。对于他们来说，养老、医疗、低保、社会救助等社会保障，是重要的依靠。针对这些贫困人口，一方面可以扩大农村低保制度覆盖范围，实行社保政策兜底脱贫；另一方面应该根据不同致贫原因制定对应的解决方案。但这些措施都会极大地增加经济成本和社会成本，面临的资金短缺问题更加突出。 四、农民社保观念滞后 “任何历史的重大变化与重大发展，都伴随着理论的重大发展和思想的重大解放”。思想观念是改革发展、事业进步的坚实基础，而近年来社会保障事业的持续进步也离不开国民社会保障观念的不断变化。虽然农民社会保障观念意识在一定程度上得到提升，民众对社会保障的认同感也相对提高，但受到传统观念的影响和农民自身文化水平的限制，大部分农民仍存在着对社保认识不足的问题。特别是在生活还不富足的情况下，很多农民仍依靠传统土地和家庭保障模式，而对国家主导的农村社会保障还存在认知上的不情愿、不主动和不充分，这需要进一步强化农民对社会保障重要性的认识，促进他们的思想转变，增进他们对推进农村社会保障改革的共识，从而促进社会保障体系的进一步完善。 精彩文摘2： 改革开放四十年来，中国经济社会取得了巨大成就，农村社会保障制度建设也取得了突破性进展。长期依赖传统家庭和土地为社会保障的中国农村为何能够突破传统社会保障模式，并开启现代社会保障制度创新？这种制度创新能否得以持续，进而在未来使农村居民能与城镇居民共享经济社会发展成果，实现中华民族复兴的伟大梦想？这些既是社会各界人士想弄清楚的问题，也是国外人士的关切所在。致力于中国农业农村经济发展研究的学者，尽己所能探寻上述问题的答案，是责无旁贷的。具体来说，本书拟回答如下几个问题。 第一个要回答的问题：为什么农村传统的以家庭和土地为基础的社会保障形式在改革开放中能长期维系，而在改革开放后却无法持续？老有所养，病有所医，灾有所济，穷有所帮，伤有所助，是几千年来广大中国农民最朴素的梦想，也是新中国成立后许多仁人志士的不懈追求。但是，不论是新中国成立初期薄弱的经济基础、城乡二元经济结构的形成以及人民公社制度的实施，都没有改变农村居民以家庭和土地为基本生活保障形式的制度安排。从1978年开始，中国农村高度集中统一的单一经营转变为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营，并作为我国农村集体经济的一项基本制度得以确立。这一经营体制上的根本性变化，一定程度上释放了农民农业生产的积极性，但与此同时，农村集体经济也逐渐削弱。受此影响，农村居民生活保障的集体依托不再存在，农村家庭自然地又成为保障其成员基本生活的载体。然而，受农业的脆弱性、农村集体经济瓦解、改革开放思想、乡镇企业崛起以及大量农村剩余劳动力向城镇非农就业转移等因素影响，农村家庭抵御风险的能力存在局限性，因病致贫、因老致贫、因伤致贫等问题渐渐凸显。无疑，农村基本经营制度改革是一个重要影响因素。因此，通过纵向的历史梳理，总结历史经验和教训，探寻良性发展规律，阐明农村传统的以家庭和土地为基础的社会保障形式在改革开放能长期维系，而在改革开放后却无法持续的原因，是本书首先要解决的问题。 第二个要回答的问题：为什么农村的社会保障项目之间发展不平衡？中国迄今为止的农村社会保障制度建设与发展并非完美，也不是一帆风顺的。事实上，在建设现代农村社会保障制度过程中，始终伴随着理念对制度公平的制约、经济发展结构不平衡、管理体制僵化等问题，进而导致农村社会保障发展总体严重滞后，有些项目起步早，但是发展缓慢，有些项目由于约束条件过多而无法满足农村居民基本的保障需求。如果这些基本问题不能从根本上得到解决，中国农村社会保障建设与发展将遭遇巨大障碍，让广大农村居民共享经济社会发展成果的愿望也可能会成为泡影。因此，探讨农村社会保障不同项目建设和发展中面临诸多问题的成因并积极探寻解决路径，是本书的重要任务之一。 第三个要回答：中国农村社会保障制度建设和发展的道路是否具有可持续性？中国农村社会保障建设与发展，在过去的40年里历经曲折探索，冲破了传统路径依赖束缚，取得了空前进步。但是，正式的农村现代社会保障建设与发展才刚刚起步，距离实现老有所养、病有所医、弱有所扶等改善民生福祉目标尚存在较大差距。要实现这些目标，就必须使农村社会保障制度建设与发展在正确的道路上持续前进。然而，未来一个时期，农村社会保障制度的完善与发展仍将面临诸多问题和挑战，如果不能解决和应对这些问题和挑战，农村现代社会保障制度建设与发展就会难以持续。因此，审视中国农村社会保障发展面临的问题和挑战，探讨农村社会保障发展的内在规律，进而根据这种规律去找出解决所面临的问题和挑战的正确路径，是本书的使命所在。 第四个要回答的问题：未来农村社会保障发展的基本趋势如何？经历了四十年的建设和发展，以人民为中心的社会保障思想得以确立，以解除城乡居民的生活后顾之忧并为全体人民提供稳定的安全预期的社会保障总体目标也已明确，但是，在未来农村社会保障基本的发展趋势方面，在未来农村社会保障发展与完善的重点方向上，还存在较大的模糊性。因此，系统梳理和归纳未来农村社会保障发展的基本趋势和重点发展方向，并辅以相应的政策建议，是本书的重要任务之一。 精彩文摘3： 尽管城乡养老保险制度对养老基金的管理更加科学，责任分工更加明确，但仍存在管理层次低，保值增值效率低，监管力度小，个人账户建立不完善等问题。 第一，社会养老金管理层次低。当前，农村社会养老保险金的管理仍停留在县级管理的层面上。县级管理使得我国农村社会养老保险政策“碎片化”，有效养老基金地区规模小，抗风险能力差。尽管养老金实行收支“两条线管理”、专项管理，但是基金管理权依然掌握在地方财政手中，没有独立出来，长此下去，还会出现财权、事权混乱的局面。 第二，社会养老保险基金保值增值效率低。2015年之前，养老金投资仍然渠道比较单一，主要依靠银行存款或购买国债。单一的投资渠道使得农村社会养老保险基金保值增值受到很大限制，效率低下。直到2015年8月，基本养老金才真正开始市场化投资。 第三，养老保险基金的监管力度小。当前全国统一的社会养老基金监管法律尚未形成，这就使得农村社会保险养老制度在建立、运行，养老金的收取、投资、支出等方面缺乏严肃性、规范性。 第四，农村社会养老保险金个人账户建立不完善。在推进城乡社会养老制度建设过程中，农民个人缴费记录卡尚未建立，微机化管理尚未实行，这就使得投保人的缴费情况难以查询，个人账户利息分隔难以到位。 精彩文摘4： 对于国际上较为成功的农村养老模式，根据其覆盖范围和保障水平，并结合养老保险基金的筹集和发放方式，大体上可以划分为社会保险型、社会福利型、和社会救助型这三种，其中对应的典型国家分别有德国、日本和巴西。 1. 典型国家农民养老金制度安排 德国的社会保险型农村养老主要采取以下两种形式：一种是面向农村人口，单独设立的养老制度；另一种是扩大城镇养老保险制度对农村的覆盖。无论哪种方式，德国的农村养老模式仍然坚持“自助养老为主”的原则，注重强调养老是每个人的责任和义务，采取养老保险金现收现付和积累相结合的方式，养老保险待遇与缴费年限和缴费金额相挂钩。在德国，农村养老既是每个人应尽的义务，也是国家和社会所承担责任，政府在资金上给予了大量补贴。德国的社会保险型农村养老模式在资金筹集上采取多元化的方式，通常由个人缴纳部分、社会缴纳部分和政府补贴部分三块共同组成，保障了资金来源的稳定性。同时，从制度上强调缴费义务和领取养老金的关系。被保险人领取养老金的多少取决于他缴纳社会养老保险多寡。农村养老保险的参与者被划分为农业工人和农业企业主两部分。农业工人就是在农业企业从事生产和劳动的工作人员，政府要求这部分人必须参加养老保险。而农业企业主是拥有土地所有权的人及其家庭成员，属于农业资源的所有者，采取自愿参加养老保险的方式。 日本是典型的社会福利型农村养老体系，其农民养老保险制度主要分为两层，第一层是基础养老金“国民年金”；第二层次的“农业者年金”及“国民年金基金”，为日本农民提供了良好的养老保障服务。在日本，国民年金是最基本的养老金，一般的日本公民都会享有，而农民年金是为农民设立的。日本的国民年金基金制度是为了让那些有能力缴纳高保费的公民而建立的制度。对于日本的农民来说可以参加基础年金来缩小收入差距。在日本缴纳养老保险是有限制的，为了缩小贫富差距公民只能选择几种参保方式，而不能重复加入国民养老基金，参保者不能中途退保。农民年金制度，是专门为农民建立的一套独立制度体系，农民收入主要以农业为主，设立这个制度不仅是为了保障农民的生活，他们还肩负着国家农业发展和生产经营。 巴西养老保险模式属于社会救助模式。这种模式主要流行于发展中和不发达国家，由于经济条件有限，难以实施缴费型养老保险制度，但又面临大量生活贫困的农村人口，所以通过实行养老金救助制度，以确保特别困难的农村老人享有基本养老保障。巴西养老保险模式构成有如下几点；第一，覆盖对象。农村人口。第二，资金筹集。无论养老金辅助计划还是农村养老金体系，农村居民无须缴费。其中养老金辅助计划资金完全由政府财政拨付。而农村养老金体系资金主要由2.2%的农产品初次销售缴费、3%的城市职工工薪附加税、国债收入及政府其他税收等几方面构成。第三，待遇给付。虽然个人不要缴费，但农村居民从事农业生产活动的时间要在15年以上才能享受养老金，证明方式就是当地劳工组织开具的信函证明；领取年龄为男60岁和女55岁；月领取标准由原来的最低工资的50%提至目前的全额。第四，管理运作。养老金辅助计划由国家社保协会负责，农村养老金体系的资金收集与运行管理由中央政府及其相关下属机构负责；给农村居民发放社保卡，用以集中参保信息及领养老金，也可用来贷款抵押等。 2. 国外农民养老金制度安排经验 国外的养老保险制度起步较早，经过一个漫长的时期发展完善已具有可行性与操作性，为我国提供了很多可借鉴经验。 一是财政投入方面，作为一项政府主导的制度，政府在制定的同时就应主动承担相应的责任。面对庞大的受益群体，在养老基金筹集方面，除了引导国民主动缴费外，政府应担任主要责任，可以根据国家及地方财政的状况，适当的增加财政投入比例，以调动国民的参保积极性，增加养老基金的存量，提升国民养老待遇水平。 二是立法保障方面，国外养老保险制度推行比较成功的国家都通过相关的法律法规保驾护航，利用法律的权威性和强制性，划分个人和政府责任；通过法律的监督和制约机制，保障制度的规范性和有效性；以具体的法律条文，规定制度原则、基金筹集方式和基金增值运营办法，促使养老保险制度依法实施，依法保障国民生活水平。 三是制度多模式方面，养老保险制度面向所有国民，由于国民的经济水平不一，职业的特殊性等因素，养老的需求不同，所以有必要实行多样化的养老制度，针对不同职业的人群，制定更多有利的养老制度。特别是农村群体，收入水平不高，对养老金的需求也高，国家应制定出台专门的辅助养老制度，额外增加补贴，以解决养老基本生活需求。 本书的特点主要体现在：（1） 历史性。本书着重从历史的视角对农村社会保障制度演进进行系统回顾。（2）时代感。本书体现了在社会主要矛盾发生变化背景下农村社会保障制度面临的一系列挑战。（3）前瞻性。本书在回顾农村社会保障制度变迁过程和审视现状基础上，对今后一个时期农村社会保障制度的发展方向和趋势进行展望。（4）本书立足国内，放眼全球，对国外经验有借鉴，对其他相同国情的发展中国家有启示。