国有经济(布局优化与结构调整)

作者简介

项安波，香港科技大学哲学博士，国务院发展研究中心企业研究所副所长，研究员，在Computers in Industry、《管理世界》等学术期刊上发表多篇论文，获得中国建筑经济优秀论文奖等荣誉。

内容简介

"在20世纪90年代之前，我国的国有经济布局优化、结构调整基本处于自发 式、原生型的状态。1993年提出对国有企业进行战略性结构调整的设想，自此 开始，我国国有经济进入有规划、有设计的布局优化与结构调整阶段，迄今经 历了三个主要的政策阶段：1997年至2002年以“三年脱困”为重点工作的国有 经济战略性调整阶段；2003年至2012年以国务院国有资产监督管理委员会（以 下简称国务院国资委）为主导、以国企重组为主要手段推进国有资产调整阶 段；新时代进入全面深化国企改革阶段，主要是以“管资本为主”和国企战略 性重组、专业化整合来促进国有经济布局优化与结构调整。 自党的十九大报告提出“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重 组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大”以来，中央层面， 主要在推进中央企业（以下简称央企）战略性重组和专业化整合、完善“以管 资本为主”的国有资产管理体制方面，予以部署和落实；地方层面，则主要是 以国有资本的调整，来服务区域经济发展、城市建设和支持本地的战略性新兴 产业。 一、成效及经验 经过中央和地方、政府和企业多年的持续努力，国有经济布局优化、结 构调整和战略性重组取得了较为明显的成效，主要表现为：从行业布局来 看，国有经济的调整优化态势明显；从区域布局来看，国有经济的区域布局 促进了区域均衡发展，为缩小区域发展差距发挥了积极作用；从集中度分布 来看，国有资本向大型企业集中的态势明显；中央企业战略性重组取得明显 进展；以“管资本”为主的国有资产监管架构和国有资本动态调整机制初步 形成。 30年有规划的国有经济布局优化、结构调整和战略性重组的基本经验是： 服务国家战略是国有经济布局优化与结构调整的根本目标；行政推动是引导国 有经济布局优化与结构调整的重要动力；市场手段是支持国有经济布局优化与 结构调整的重要保障；国有经济布局优化、结构调整与全面深化国企改革相结 合；抓大放小促进国有经济战略性调整；针对重点领域推动国有企业实施战略 性重组、专业化整合。 二、待改善之处 囿于历史遗留问题未完全解决、委托代理关系未完全理顺、激励约束机制 有待完善、相关改革尚未及时完整到位等，国有经济布局优化、结构调整和战 略性重组仍有完善空间，主要表现为以下六个方面。 一是国有经济服务国计民生能力与整体国际竞争力有待进一步提升。在涉 及参与国际竞争的重点领域以及在保障民生的公益性领域，国有资本的占比还 有提升空间。 二是国有资本布局还应更大范围地优化调整，主要表现为：国有经济分布 过宽，一些非关键领域国资占比依然较高；国有资本在竞争性领域大量分布并 过多地集中于产能过剩行业，而在战略性新兴产业和关键领域的投入不够、布 局稍弱；国有资本流动性不强，难以在短期内实现“有序进退”所要求的快速 流转，也使得来自资本市场的监督和压力失灵，难以转化为治理能力和发展动 力（尽管以“管资本”为主的国资监管体系架构已经搭建，但要有效运转并发 挥实质性积极作用，还需持续完善）。 三是国有企业“一股独大”问题仍较突出，重组整合应更注重实质性成 效。国有企业的股权结构仍不够优化和平衡，全国国有企业中，国有股权比重仍 居高不下（80%左右），国有上市公司第一大股东所持股份占比平均在40%左 右，“一股独大”问题仍普遍存在，容易导致公司治理失衡、内部监督缺失，提 供了“内部人控制”的土壤。国企调整与重组后实质性整合难度大，重规模轻 效率、重重组轻整合导致“大而不强、整而不合”现象较为突出。 四是优化布局、调整结构的操作手段需要进一步市场化，提升其科学性和 有效性。开展国有经济结构调整、推动国有企业重组整合，应在目标上服务国 家战略和手段上尊重市场规律之间取得平衡。目前，一些国企兼并重组案例在 操作上还是偏重行政手段，忽视市场规律和企业意愿，在处理政府与市场关系 上有待改进，影响调整优化的实质性成效。此外，部分国企兼并重组效率低、 推进慢，原因之一是行政审批链条过长，增加制度成本和机会成本，难以适应 市场化兼并重组的时效性要求，有时导致企业错过兼并重组窗口期，错失发展 机遇。 五是新一轮科技革命和产业变革，要求大量布局于传统行业的国有企业 加快转型和创新步伐。国有经济要适应重大环境变化，更积极地实施战略性调 整；国有资本要在解决产业体系“缺芯少魂”难题和突破“卡脖子”技术瓶颈 等方面发挥引领作用；大型国企要在构建具有中国特色的国家协同创新生态系 统中发挥积极作用。 六是新一轮高水平对外开放对国有经济布局优化、结构调整和战略性重组 提出了更高要求。一方面，高水平对外开放意味着高水平“走出去”和高质量 “引进来”；另一方面，高水平走出去，要求作为“走出去”主力军的国有企 业适应正在重构的国际竞争规则和国际议题中的国企规则。这些均要求国有企 业更主动地适应竞争政策规制和公平参与竞争。 三、目标及原则（略）" 弄清中国国有经济结构调整的历程，把握国资国企做大做强的规律