公共行政管理概论（普通高校十三五规划教材）/公共管理系列

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第三章 行 政 组 织【本章学习要点及目标】 通过本章的学习，了解行政组织的特点、要素和类型，弄清行政组织的结构与体制，明确行政组织建设的原则。行政组织是行政职能的承担者，是行政管理的主体，一切行政管理活动都是靠行政组织系统来推行的。行政组织的建设是否科学合理，运行是否健康顺畅，直接关系到行政效率的高低。所以，行政组织历来受到社会各界的关注，行政管理学也一直把行政组织作为最重要的研究内容之一来加以研究。本章将就行政组织的含义、特点、构成要素、类型、结构与体制、原则等问题一一进行论述。 第一节行政组织的特点、要素和类型〖*4/5〗一、 行政组织的含义和特点〖*2〗（一） 组织的含义要想明确行政组织的概念、含义，首先应对“组织”一词的含义有一个基本的认识。“组织”一词最初是联合结构的动词，如“夫组织之匠，成文于乎”(《吕氏春秋·先己》，高诱注)。这里的“组织”的意义与“编织”“纺织”相近。在西方，“组织”一词最初来自生物学，是指由各种器官组合而成的相互依存的整体组织，以及构成组织的动作或结果。到了近代，“组织”一词才用作一组特定的动词和名词引申到人类的社会现象中来。但是，由于人们所处环境的不同，观察角度的不同，因此，对于“组织”的释义也是多种多样的。 从静态结构上讲，组织是指由若干不同部分或要素适当组合而构成的一个有机实体。这一有机实体犹如一座复杂的建筑，各不同部分或要素又自成体系。 从动态运作上讲，组织是一个活动过程，是不断适应社会需要、不断协调集体行动的一个动态运行过程。这一运行过程犹如一部机器，只有操作运行，才能呈现其性能和效率。 从精神智能上讲，组织的基础是组织成员。在组织的活动过程中，组织成员的精神和意志、知识和技能决定着组织的生机和活力，是组织更为重要的深层次内涵。组织成员对目标、结构、行为、环境的认识能否一致，极大地影响着组织的凝聚力。组织成员的意志、知识、技能也极大地影响着组织目标实现的程度。所以，组织的精神智能对组织产生着决定性的影响，它直接关系到组织整体的成效。 综上所述，所谓组织是指人们为实现共同目标，而以特定的结构形式、活动规律所组合起来的充满活力的有机群体。 〖1〗〖2〗〖3〗公共行政管理概论第三章行政组织〖3〗（二） 行政组织的含义 公共行政管理学所说的行政组织是特指国家机构中狭义的政府组织，它是国家机构的重要组成部分。同其他组织一样，行政组织也是静态的组织结构和动态的组织活动过程与具有精神智能的组织成员的统一。从静态上讲，行政组织是国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上讲，行政组织是行政机关为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程；从精神智能上讲，行政组织的成员以其精神、意志、知识、技能使行政组织充满生机和活力。概括地说，所谓行政组织，是指国家为实现一定的目标，根据宪法和法律将专职人员和若干部门按特定的结构形式组合起来，并依法对国家事务进行管理的充满生机和活力的有机群体。 （三） 行政组织的特点 行政组织作为一种特殊的社会组织，不仅具有一般社会组织的共同特点，而且还有其自身的许多特殊性。行政组织的特殊性主要体现在以下几个方面。 1. 阶级性 行政组织作为国家机构的重要组成部分，是统治权力的组织形式之一，它是体现国家阶级实质的社会组织。行政组织的全部管理活动体现着统治阶级的意志，代表着统治阶级的根本利益，其目的是巩固国家政权，维护统治阶级的政治统治，保证反映国家性质的宪法和法律全部、正确地实施。所以说，行政组织具有极其鲜明的阶级性。 2. 权威性 行政组织是国家事务、内部事务和社会公共事务的管理者，拥有系统的法定管理权。它依据自己的法权地位，按照法律规定对各种社会组织和公民以及广泛的社会生活施加影响，实行普遍约束，使适用者必须遵从，具有较高的权威性。如若违反，即采取行政措施，实施行政手段，进行行政干预，强制其执行。这包括舆论导向、勒令停止、经济罚款、行政惩处、提起公诉，直至宣布戒严、实施军管等。 3. 社会性 如前所述，任何性质国家的行政组织都具有其社会职能，需要为一定社会公众的利益提供条件和保障，即为全社会提供服务。从管理和服务的群体对象看，其他社会组织一般都只是以一部分人群为组织对象，例如，中国共产主义青年团组织只是以团员、青年或少先队员为管理和服务对象，唯独行政组织由于是代表国家行使管理和提供服务，因而是以全体国民为管理和服务的群体对象的。从广义的行政社会职能看，行政组织还承担着除政治职能以外的其他社会职能，例如，干预和管理经济、科技、文教、卫生、交通、电信、社会保障、环境保护等广泛的社会公共事务。所以说，行政组织还具有广泛的社会性特点。 4. 网络性 在当代各国，行政组织无一不是纵向分层级、横向分部门，在相互依存与制约中形成基层结构的完整体系。它好像一个覆盖全国各地区、各部门和单位的功能齐全的严密的网络式的组织管理体系。在这个网络式的管理体系中，中央人民政府，即国务院，犹如网上的“纲”，各级地方人民政府及其所属各工作部门就好像大大小小的“网眼”。与其他社会组织相比，行政组织具有更为严密的网络性。正是依赖于行政组织这一严密的网络性，国家的行政权力和职能才得以正常地行使和运转。 5. 执行性 行政机关是国家的执法机关，是立法机关的执行者，是国家法律的执行者。据此，行政组织最根本的工作性质就是负责和具体执行和实施立法机关的决议与法律。现代社会，各国都在国家权力机关(立法机关)之外设置一个握有行政权的庞大的执行系统——国家行政机关来具体负责执行立法机关的法律和决议。我国宪法对行政机关的这种执行性已有明确的规定。另外，在我国，从政治关系看，行政机关又服从于执政党的执政目标，执行着执政党确立的各项方针政策。所以说，行政组织具有明显的执行性特点。 6. 法制性 行政组织的法制性特点主要体现在以下四个方面: (1) 行政组织的组建要依据宪法和《政府组织法》的规定，或者要经人民代表大会的审议批准； (2) 行政组织的主要领导人员要依法选举和任免，一般公务人员的任用也要依据公务员法或公务员条例的规定； (3) 行政组织要依据法律的规定行使职权，滥用职权的行为要受到法律的监督； (4) 行政组织在行政管理活动中，可以利用法律手段或依法律规定，采用其他手段履行职能。 二、 行政组织的构成要素 行政组织是由多种要素构成的。分析和把握好行政组织的构成要素，对促使各要素合理配置、行政组织的整体优化、更好地发挥行政组织的功能具有重要的作用。行政组织主要由如下要素构成。 （一） 组织目标 组织目标是行政组织发挥自身职能、开展行政活动的指南，是行政组织存在的基础，是其团体凝聚力的基础。各级政府必须制定明确的组织目标，并将总目标进行分解，按层级和专业分工，依次确定所属各个组织的分目标，从而构成行政组织的目标网。 （二） 权责体系 行政组织是一个纵横交错的权责体系，主要包括构成行政组织的权力和职责的划分、衔接及制约体制。它是决定机构、职位设置和人员配备的前提条件。因此，应规划好行政组织的权力和职责网络，使权责体系更具系统性、科学性、合理性。 （三） 机构设置 行政组织是由一系列机构所组成的，行政机构是行政组织的实体形式，也是行使行政权力的载体。机构设置得合理与否，对组织系统的整体力量的发挥和行政效率诸方面都有着至关重要的影响。在当前，更应依据我国建立社会主义市场经济体制的根本要求，注重研究行政机构的设置，搞好行政机构的改革。 （四） 行政职位 行政组织作为一个整体，还包括行政组织机构中的各种职位。行政职位是指符合一定规格标准的公务员所担负的职务和责任的集合体。行政职位是行政组织的细胞，是政府执行公务的基本单位。行政职位是在实行科学的职位分类的前提下确定的。它需要根据行政职能、机构、编制的要求，按照不同类别的工作业务性质和难易程度、责任大小、所需资格条件来加以确定。 （五） 行政人员 在行政组织机构中，不同的职位需要有相应的行政人员来充任。行政人员，即公务员，在我国是指国家行政机关中除工勤人员以外的具有领导职务和非领导职务的所有工作人员。行政人员是出任行政职位、行使行政权力、开展各项行政活动的主体，是行政管理的决策者和执行者，是行政组织中最基本、最活跃的因素。如果没有素质较高的行政人员，没有智能结构合理的人员结构，行政组织不可能是精简高效的。因此，需根据职位的要求，选任好行政人员。 （六） 运行程序 运行程序也是行政组织必不可少的要素。行政组织既是静态的机构实体，又是动态的运作过程。所以，行政组织在行政活动中需依一定的规程而运行。这就要求行政组织设计好自身运作规程和管理公共事务的各种程序。设计行政组织的运行程序必须采取科学的方法，尽量减少中间环节，简化办事程序。这样，方能促进其工作效率的提高。 （七） 组织法规 行政组织法规是行政组织又一不可缺少的要素。行政组织规是指规范行政组织行为、保证行政组织依法办事的各种规章制度和法律法规的总和。行政管理现代化的一个重要方面是行政管理法制化，而且，完善的行政组织法规是行政组织的合法地位和依法行使行政权力的保证。所以，行政组织必须重视行政组织法规的建设，以使行政组织的行为、活动能以组织法规来加以规范。 （八） 经费物资 经费物资是行政组织的基本要素。行政组织的存在和运行，必须有一定的经费物资作保证。经费物资制约着行政组织的活动范围，制约着行政目标的拟定与实现。所以，对行政经费物资需妥善管理，注意提高其使用效益。 三、 行政组织的类型 政府行政组织可分为首脑机关、职能机关、直属机关、办事机关、办公机关和派出机关等多种类型。 （一） 首脑机关 首脑机关是指各级政府统辖全局的领导机关，它是各级政府的决策和指挥中心，是行政组织的中枢，是决定行政效能的关键之一。多数国家的国家级的行政首脑机关体现为内阁，在形式上一般是指政府首脑召集主持的内阁会议，或部长会议，或国务会议。在我国，中央政府的首脑机关体现为国务院总理领导下，由副总理，或国务委员，或有关部长参加的国务会议。国务院总理人选由国家主席提名，全国人民代表大会决定，国家主席任免。我国各级行政首脑机关的功能作用总的来说是对整个组织和全体成员的统率、发动与督策。具体而言，主要表现在以下几个方面: (1) 贯彻党和国家的方针政策； (2) 重大事项的决策； (3) 行政组织建设； (4) 规划总体目标任务； (5) 经费控制。 （二） 职能机关 职能机关是指各级政府中负责组织或管理某一方面行政事务的机关，又被称作领导机关的执行机关或实行机关，它是各级政府的组成部门。例如，国务院的各部委和省级政府各厅局分别是国务院和省级政府的职能机关。这类机关是根据行政职能的需要，并依照法定程序的批准而设立的。它对上贯彻执行首脑机关(领导机关)的决定和指示，并接受上级对应部门的领导或业务指导，管理本级政府某方面的事务，对下领导或指导相应行政部门的工作。这类机关行政首长由本级人民政府的行政首长提名，经由相应一级人民代表大会或人大常委会决定任命。 （三） 直属机关 直属机关是根据工作需要和精简的原则而设置的主管专门业务的机构，是领导机构直接管辖的专门行政机关。例如，国家统计局、国家物价局、海关总署等均为国务院的直属机关。与职能机关不同的是，直属机关的级别稍低于同级人民政府的职能机关。直属机关的行政首长为副部级，该行政首长不属于国务院组成人员，但可根据需要列席国务院全体会议。直属机关的设立、撤销或者合并不须经人大或其常委会决定，而是由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。直属机关行政首长的任免也是由直接领导它的人民政府的行政首长决定的。 （四） 办事机关 办事机关是协助行政首长办理专门或特别事项的机关。办事机关可根据国务院总理的授权，就自己专门业务范围内的各有关事项实施管理职能。例如，国务院法制局、国务院台湾事务办公室等就是国务院的办事机关。国务院办事机关的设立、撤销或者合并程序与国务院直属机关相同。办事机关的行政首长也不是国务院组成人员，其人选由国务院决定。 （五） 办公机关 办公机关是指各级政府或工作部门中从事内部综合性、秘书性事务工作的机构，一般将其称为办公厅(室)。办公机关一般不直接分管所在政府或部门的职能工作，但处在内外联系沟通的中枢地位，其工作效率的高低直接影响着政府首长及各职能部门能否正常运转。因此，凡明智的行政首长，宁可少配副职，也要挑选一名能够总揽机关管理全局且精明能干的办公厅(室)主任。国务院办公厅由国务院秘书长直接领导，由若干副秘书长协助秘书长工作，秘书长在总理领导下负责处理国务院的日常工作。秘书长是国务院组成人员，并参加国务院常务会议，其人选由国务院总理提名，全国人民代表大会决定(闭会期间由全国人大常委会决定)，国家主席任免。 （六） 派出机关 派出机关是指被政府或政府某个工作部门派驻某个地区、部门，代表派出者行使管理权的机构。目前我国地方政府的派出机关主要有省政府派驻在某些地区的行政公署，大城市的区和不设区的市派出机关为街道办事处。此外，有些部门经审定批准，也可以设立自己的派出机关，例如，国务院同意监察部在中央国家机关设立派出机关监察局或监察专员办公室，以及审计署在中央国家机关设置的派出机关审计局。 第二节行政组织结构与体制〖*4/5〗一、 行政组织结构“结构”源于建筑学，主要指物质诸要素的组成形式。行政组织结构是指构成行政组织基本要素的组合方式。行政组织结构与物质类的结构不一样，是一个无形的组织框架，人们只能从法的规定和活动实践中推断它的存在。 （一） 整体的金字塔结构 从整体看，行政组织的结构呈金字塔状。例如，我国的政府系统，从国务院—省政府—市政府—县政府—乡（镇）政府，数字呈增大趋势，构成金字塔形层级体系。 （二） 纵向的层级结构 从纵向看，行政组织各部分上下之间构成主从关系的纵向结构。纵向结构具体是指在整个国家中行政组织的层级结构，其目的是确立纵向分工和上下统属关系。组织层级是指在纵向垂直分工基础上建立的层级节制的阶梯系统。我国的行政组织分为五个层级，即中央政府组织、省级政府组织、市级政府组织、县级政府组织、乡(镇)级政府组织，如图31所示。行政组织层级有以下特点: 高层级的任务比较偏重于原则与决策方面，低层级的任务比较偏重于具体执行方面。 图31我国行政组织纵向结构图 （三） 横向的部门结构 从横向看，行政组织同级之间构成平行关系的横向结构。横向结构具体是指各级行政组织在自己管辖范围内横向设置的地位相等、职能不同的若干工作部门而形成的部门结构。横向设置职能部门的理由是，行政组织需要根据业务性质的不同而分工协作地实现本级组织的总目标。运用系统工程原理来考察、设计行政组织的横向结构，建立“一个中心、三个系统”是比较科学合理的。“一个中心”，即行政决策中心；“三个系统”，即执行系统、监督系统和咨询系统，如图32所示。行政组织横向部门结构建立“一个中心，三个系统”是现代行政管理的客观要求，据此划分职能部门能使行政组织建设具有更强的系统性和科学性。 图32我国行政组织的横向结构 二、 行政组织体制 要想了解什么是行政组织体制，应先明确什么是体制。“体制”一词用途很广，例如，国家体制、经济体制、教育体制等。按一般的理解，“体制”一词泛指各组织机构所采取的结构形式和工作制度。而行政组织体制是指依法建立的管理国家行政事务的行政组织的结构形式和工作制度。行政组织体制的核心内容是行政机关职权的划分。这种划分，首先是以行政组织结构为基础，通过组织结构形式表现出来的。按照行政组织金字塔形结构，其权限自上而下层层划分、层层分解，构成一个比较完整的行政管理权限运行体系。 世界上大多数国家在进行行政职权划分时所采用的行政组织体制类型大体有以下两种。 （一） 首长制与委员制 首长制与委员制是按照行政组织领导机关中最高决策权行使的人数来区分的两种行政组织体制。 1. 首长制 首长制也称行政首长负责制，它是指组织内最高决策权依法由行政首长一人行使的组织体制。首长制的优点是: 权力集中、责任明确、决策迅速、指挥灵敏、行动快捷、冲突较少、效率较高、易于考核、利于保密等。因为事权一人，不会产生久议不决、互相推诿等现象，能消除或减少产生没有个人意志、不负责任的现象。其缺点是: 易出现独断专行、压制民主的情况，还会因一个人智能的限制而易作出错误的决策。执行性、指导性、速决性的行政组织事务，适合采用首长制类型的行政组织体制来处理。 2. 委员制 委员制也称委员会议负责制，又称合议制。委员制是指一个行政组织内最高决策权依法由委员会集体行使的组织体制。委员制的优点是: 能够相互启迪、互为补充、集思广益、博采众长、决策周密、责任分担、互相监督，能较好地反映各方面利益、平衡各方面关系，能减少主要领导者的负担，能避免个人专制、滥用职权。其缺点是: 权力分散、责任不明、难以考核；决策缓慢、行动迟缓，易于延误时机；易出现争功诿过或无人负责等现象。一般立法性、政策性、计划性、调节性、咨询性的行政组织事务适合采用委员制来处理。 （二） 集权制与分权制 集权制与分权制是按决策权在上下级之间的分配情况来区分的两种行政组织体制。 1. 集权制 集权制是指权力集中于上级，下级基本没有自主决策权的组织体制。集权制的优点是: 政令统一、标准一致、力量集中、统观全局、统筹兼顾、指挥畅达、命令一贯到底。其缺点是: 易束缚下级的主动性和创造性，不利于因地制宜；易使下级唯命是从，消极等待；容易产生官僚主义和形式主义。 2. 分权制 分权制是指下级有充分的自主决策权，能够在权限范围内自主地处理行政事务的一种组织体制。分权制的优点是: 按权分级、按级分工、分层负责，富有灵活性和弹性；下级有较强的应变能力，便于发挥其主动性、积极性和创性；上级无独裁、专断之嫌。其缺点是: 容易出现下级各行其道的状况，致使政令难以统一，甚至有令不行、有禁不止或只顾局部利益、损害整体利益；各方易发生矛盾和冲突，难以协调。 集权制和分权制各有利弊，在处理集权与分权的问题时，一定要从行政组织的整体效应考虑，该集中的一定要集中，以加强宏观调控；该分散的一定要分散，以切实把微观搞活。 第三节行政组织建设的原则 所谓原则，是指应遵守的标准和法则。我国行政组织的建设除了应遵循党的领导原则、民主集中制原则和群众路线原则外，还应遵循以下六大原则。 一、 适应行政职能需要的原则 如第二章所述，行政职能是设置和调整政府机构的重要前提，也就是说，不是“因机构而设职能”，而是“因职能而设机构”，行政职能决定着行政机构的存在，职能结构决定组织机构的结构的形成。所以，行政组织的建设，首先必须遵循适应行政职能需要的原则。遵循这一原则的具体体现是，首先，要确定政府总体职能的配置。这就需要在确定总体职能之前，先区分政府与其他社会组织(如企事业、社会团体)在功能上的不同，本着公平和效率的准则，将政府“管不了、管不好”的事情交给其他社会组织承担，而政府应承担“管得了、管得好”的事情，并将这些“管得了，管得好”的事情划为总体职能予以配置。其次，要合理划分政府职能，即对职能做纵向和横向分解。最后，纵向的行政组织(中央—地方—基层政府)和横向的行政组织(一级政府内的平行组织)根据纵向分解和横向分解的行政职能的需要来设置或调整行政机构。这样，便能避免因职能与机构不对应而产生的机构重叠或机构设置不到位的职能交叉和推诿扯皮现象的发生。 二、 完整统一原则 所谓完整统一，是指一定行政区域内的行政组织结构要完整、运作要统一。具体地看，有如下含义。 1. 职能要完整 政府职能的完整，一是指凡政府行政组织必须管理的国家行政事务，政府必须具备应有的职能。政府行政职能的调整要保持职能总体结构的完备、齐全。二是指下级政府和本级政府各机构承担的职能只是总体职能的一部分。这些职能的一部分应局部服从全局，个别服从整体，以保证行政职能的完整。 2. 机构设置要完整统一 这是指机构设置要保持结构上的完整，要服从统一编制。这具体体现为: (1) 政府机构的设置要纳入政府机构编制管理的统一范围之内，机构的级别、名称也要规范统一。 (2) 全国范围内具有共性、稳定性的职能任务，上下级一般均要设置对口机构，例如，公安、民政、财政、教育等。上级设有专门机构管理，而下级不需要专门机构承担的职能，可归并于相近机构统管。这样，便能做到上下级机构的职能各有归属，不留缺口和空当，保持其完整统一。 3. 目标要统一 行政组织的活动是为实现一定的目标而展开的，为了使行政组织的活动成为一个整体，各部门的分目标和具体工作目标都要服从总目标，各级的总目标都要服从上级和中央的总目标，同中央总目标保持一致。 4. 行政组织指挥要统一 这是指行政组织要由统一的上级行政机关对下属行政机关进行统一的指挥，而不允许各自为政、多头指挥。例如，《宪法》规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。据此，国务院应确立起政府行使行政权的权威，使行政组织的运作能统一进行，达到较佳的整体效应。 三、 职、权、责相称原则 职、权、责相称，是确保行政管理活动有效运行的必备条件，是建设科学的行政组织的内在要求。对机构而言，职，就是一个机构内的职位体系，它代表一个机构的职能范围；权，就是与职位相对应的权力；责，就是对行使权力应承担的责任。每个政府机构在行政 《公共行政管理概论》理论与实践相结合，论述深入浅出，体现出较强的理论性、知识性、引导性、技能性和实用性。通过学习本书，能很好地提高公共行政管理能力，对管理型人才，特别是公共行政管理人才的培养，会起到很好的引导和促进作用。