应急管理理论与应用

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第一章 基础理论
　　第一节 风险治理理论
　　风险指损失的可能性，而危机则是已经明确发生的损失。风险如果任其发展，最终必然演变成危机。换言之，风险与危机之间存在着因果关系，风险是前期形态，危机是后期表现，风险与危机之间是一个“连续链”。
　　风险与治理密不可分，“风险治理”一词最初就是基于治理理论提出的。如果说风险是不确定性，那么治理就是克服不确定性进而走向确定性的过程。针对该问题，国际风险治理理事会（International Risk Governance Council，IRGC）和联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，UNEP）提出了较为系统的风险治理框架（risk governance framework）。该框架将风险治理定义为一个包括行动者、规范、习惯、过程和机制在内的整体，涉及相关风险信息如何被收集、分析、沟通，以及风险如何管理等内容，其认为风险治理是一个全过程的治理活动，通过有计划、有组织地控制主体活动，综合运用风险评估手段，建立相应的评估机制，将可能发生的风险化解于萌芽之中，或者将已产生的危害程度降到最低，促进社会良性发展。
　　如图 1.1 所示，IRGC风险治理框架将风险治理活动划分为预评估、风险评估、风险特征与可接受性分析、风险管理、风险沟通五个环节。其中，风险评估包括技术评估与关注评估两部分。技术评估是对风险基于可测量的物理特性的评估，如风险发生概率、风险估算、风险源和潜在危害等；关注评估主要侧重相关个体、群体对风险后果的感知，强调利益相关者参与。风险管理是指在风险评估的基础上，在事前、事中、事后采取相应风险防范措施，减少或化解风险的过程，具体包括以下步骤：设计风险管理备选方案、评估备选方案、风险管理备选方案评价、风险管理备选方案选择、实施风险管理备选方案和备选方案实施效果分析。在方法层面，IRGC风险治理框架还为不同类型风险提供了相应的管理策略与方法，如表1.1所示。
　　图1.1 IRGC风险治理框架
　　表1.1 IRGC风险分类管理的策略与方法
　　针对当前我国风险治理领域所面对的问题，国内学者也开展了深入研究，并取得了有价值的研究成果。例如，薛澜指出，传统的危机管理更多的是被动应对，而新时期的风险因素具有不确定性和不可预见性，从而使得传统危机治理无法有效应对新危机（清华大学应急管理研究基地，2017）。孔祥涛（2019）认为，我国面临的各种风险挑战前所未有，呈现多维度风险交织、多领域风险叠加的趋势。其中，社会风险因素极易在经济、金融、科技等方面的风险因素的作用下放大，并向政治等领域传导。社会稳定层面的风险还呈现出若干新特点，如风险源头众多、风险点分布广泛、新旧交织、内外并存、传统与非传统叠加等。在此背景下，不同利益主体对风险的认知与研判极易出现错位和冲突，因此就需要政府加强风险沟通，特别是从传统被动的风险管理转变为主动的风险治理，建立更具韧性的风险治理体系。
　　一、风险感知
　　“风险”（risk）一词源于早期的意大利词语“risicare”，主要包含三层含义：①风险意味着危害或不利影响，但同时也有潜在的收益或利益，就像我国谚语中所讲的“祸兮福所倚，福兮祸所伏”；②风险指向未来，指的是一种可能性；③风险是人们必须要面对的。在国内公共管理研究领域，学者们对风险一词也给出了不同解释。例如，张成福等（2009）认为，风险的典型定义可界定为影响未来事件发生的可能性及事件后果的某种不确定性。童星和张海波（2010）则从灾害管理的角度出发，指出在公共性的层面上，风险是指一种可以引发大规模损失的不确定性，其本质是一种未发生的可能性。
　　“风险感知”（risk perception）概念是Slovic在做核风险研究时最先提出的。针对其含义，国内外研究者进行了多样化界定。Slovic（1987）认为，风险感知是在特定环境中，个体对风险的认识与主观感受，同时强调个体社会经验对其风险感知的影响。英国皇家学会指出，风险感知是人们对危险与收益的信念、态度、判断和情绪，以及在更加广泛意义上的文化和社会倾向（Pidgeon，1992）。Douglas和Wildavsky（1982）认为，风险感知是个体对日常生活中各种不确定消极影响因素的主观心理体会和认知，是一种反映表征、价值历史经验与意识形态的文化与社会建构。综合起来，风险感知主要用来描述人们对风险的直觉判断和基本态度，是个体对客观事件危险与收益的总体感受。
　　20世纪50~60年代，风险及风险感知研究逐步受到西方学者关注，成为解释社会风险的重要视角。风险感知研究源于当时激烈的社会争议，即传统技术分析导向的风险评估对社会真实风险的描述并不总能解决核废料、新型化学品、污染物处理等危险活动中呈现的新问题。西方的人类学家、社会学家及心理学家较早围绕风险感知问题展开了一系列理论和经验研究，并逐渐形成了两大流派：一是风险的心理测量理论流派，其代表性学者包括Slovic、Kasperson、Sjoberg等，该流派主要采用心理学范式研究风险问题，侧重从主观层面来测量风险特征与感受；二是风险的文化理论流派，其代表学者为Douglas、Thompson等，他们主张从生活方式出发解释风险感知及其相关行为。
　　在风险的心理测量理论中，最重要的前提假设就是风险的主观性，即风险是由心理、制度和文化等多种因素影响的个体主观认知。Slovic等（1986）主要是运用问卷调查法直接询问人们对风险的认识及对不同风险的偏好，并依据影响人们风险感知的各类主观特征（如恐惧程度）对不同风险进行排序，进而归纳出人们对于特定风险的主观认识。相关研究表明，专家和一般公众对于风险有着不同的理解，在风险感知和风险态度等方面差异很大。专家对风险的判断基本上接近对死亡率的估计，而一般公众对风险的判断则受到诸多其他因素（如恐惧、可控性、致命性、熟悉性、公平性等）的影响。换句话说，一般公众对那些具有不熟悉的、可致命的、不可控的、会带来恐惧等特征的危险有着更高的风险感知，但专家则较少受上述因素的影响。此外，Slovic等（2000）的研究还发现，风险感知与“污名化”（stigmatization）紧密相连。“污名化”最主要的推波助澜者是新闻媒体，它们通过社会放大过程来完成包括工程项目在内的“污名化”。
　　与风险的心理测量理论一样，风险的文化理论也认为风险是主观的，强调风险是文化、社会、政治等因素综合作用的产物。文化偏见、礼仪习俗、道德规范、社会行动规则及社会经济背景等因素甚至决定了人们的风险感知与决策。根据风险文化理论，制度结构是风险感知的最终原因，人们应对风险时主要依据的是他们对于社会方式及各种制度、程序、规则的认知。Douglas在与Wildavsky合著的《风险与文化》一书中，讨论了人们对环境污染的不同态度，由此阐明文化也可以被用来预测风险的感知及风险管理中的决策偏好。具体而言，“等级主义者”最关注的是那些威胁社会秩序的各种风险，他们倾向信任权威，也更容易接受专家拟定的风险标准和风险管理战略；“平等主义者”则更关心那些由制度本身所引发的风险，因而往往对权威抱有怀疑态度，主张采取开放式决策；“宿命论者”通常把风险事件视为命运的安排，他们认为，对于既定的风险后果，人类的任何努力都是徒劳；“个人主义者”则主张根据个人选择积极应对，并基于经济因素特别是成本—收益分析做出决策。
　　Langford等建立了动态风险感知多维模型，用以说明风险感知的变化，其最终目标是得到大众风险感知的测试结果，该模型的提出基于两点假设：第一，风险感知是一个动态变化的过程，每个人心中都存在几种不同的风险评估标准，一些极端事件会以非常复杂的方式操纵人们对风险的感知；第二，在人的深层认知结构和外部事件中存在一系列的联系，其中心智过程、外部观察产物、重要的思想与图像信息、周边环境等因素会对风险感知产生影响（孟博等，2010）。如图 1.2 所示，感知是人类对外界事物反映的最后一个关键性链接，是人们应对外界环境和事物的刺激时产生一系列的情绪变化、认知等心理过程的关键因素。风险感知是从人的心理而引发的对外界风险事件的一系列的认识过程，最终能够影响并指引人的决策行为。
　　图1.2 风险感知的动态链接结构
　　二、风险沟通
　　风险沟通与危机传播是两个联系紧密的概念，风险沟通通常被视作危机传播研究领域的一部分。20世纪70年代，Lukes提出了风险沟通（risk communication）概念。Covello和Mumpower（1986）将风险沟通界定为在各个利益主体之间，传递健康或环境风险的具体程度及它所具有的价值意义，以及调控和制约风险的决定、行政活动的行为。Lundgren和McMakin（2013）把风险沟通划分为三类，即保护沟通、共识沟通和危机沟通。Seeger等（1998）提出风险沟通的内容涉及危机的三个时期，包括危机发生之前（传递风险的有关信息）、危机发生时（通告风险损害的控制）和危机发生之后（风险认知的改变），他们认为风险沟通的重点应是第一个时期。Sandman等（1998）认为，行政部门、专家与民众等因为各自角色的不同，对风险的观点和认知情况也存在差异，进而形成多样化的风险预防行为。
　　为最大化降低风险，需要通过风险沟通手段提升行政部门与媒体、专家和民众的交流效果，进而使各方主体对风险认知达成共识，彼此取得信赖。根据公众在沟通活动中的角色与地位，可以将风险沟通概括为以下三种模式。
　　第一，技术统治模式，即将公众视为“无知”的信息接受者。早期的风险沟通基本上是一种线性传播模式，即风险评估（专家）—风险管理（政策管理者）—风险沟通（普通公众），强调风险的评估与决策应该交给专家。公众则因为缺乏理性而无法在与风险相关的问题上做出实质性的贡献。这种把专家与公众的角色两极分化的认知被称为“技术统治模式”，在该模式下，风险沟通就只不过是精英向普通公众传递科学和技术信息的过程，将风险信息等同于量化的风险评估数据，沟通工作的目标是将这些数据和基于数据做出的风险决策单向地灌输、通知给受众。
　　第二，双向互动模式，即将公众视为具有自主性的权利主体。单向风险沟通模式在20世纪80年代以后遭遇了越来越多的困境，风险评估技术的局限性导致公众对专家与权威的信心衰减，专家分歧导致公众疑虑，公众感知与专家判断产生冲突。在这种背景下，风险沟通的目标从单向告知变成了如何说服受众采信和接受风险评估的结果，以及提升公众对风险管理机构的信任。风险沟通的双向互动模式要求专家不仅要向受众传递关于风险的技术信息，还应收集受众兴趣、需求及其对风险的意见与关切。在此基础上，根据风险信息设计沟通方式，进而将受众的风险感知、态度、意见、需求纳入考虑范围。
　　第三，共识构建模式，即将公众作为合法化的合作伙伴。双向互动模式的风险沟通旨在与不同利益相关者就风险情况及其评估结论展开对话。然而事实证明，这种努力并没有消解专家群体与公众之间的冲突。相反，面对单一、片面、精心包装的风险信息，受众对风险管理权威的不信任持续加剧。Slovic（1993）通过有关信任的实证研究指出，信任的重建可能需要一定程度的公开性和公众参与，它们应远远超出一般的公共关系和“双向沟通”而包含高出以往水平的权利共享和公众参与决策。20世纪90