2019中国经济社会发展形势与对策(继续创新和完善宏观调控保持经济运行在合理区间)

作者简介

黄守宏，男，汉族，1964年6月出生于河南省范县，中共党员，研究生学历，管理学博士。现任中国共产党第十九届中央委员会委员，国务院研究室党组书记、主任。

内容简介

怎样看待3%赤字率“警戒线” 宋立 3%的赤字率是欧元区趋同标准之一的“财政稳定”指标，并不是真正意义上的国际警戒线，实际上许多欧元区国家都持续突破了其限制。由于3%赤字率限制并非孤立指标，而是60%债务负担率的配套指标，3%能否突破关键看债务负担率高低。如果债务负担率明显低于100%，赤字率短期突破不会有问题。我国当前债务负担率约44%，处于安全区间，赤字率可按贴近3%掌握。 一、3%的赤字率是怎么来的？实质是什么？ 欧元区3%的赤字率标准，不仅是对欧元区和欧盟成员国的财政约束，对其他国家也产生了一定影响，包括美国在内的不少国家自觉不自觉地把3%看成财政赤字的警戒线或上限。但围绕3%的争论从来就没有断过，有人将其视为国际警戒线，有些人则认为它只是欧元区的指导线或约束线。 从起源看，3%的赤字率不是孤立的单一指标，而是为推出欧元而制定的一组指标之一。1991年，为了统一各国财政，消除国际社会对欧元前景的担忧，保障欧元以较强姿态推出，欧元区实行严格的财经纪律，制定了价格、财政、汇率、长期利率“四个稳定”的趋同标准。在“财政稳定”方面提出了两个指标，3%的 赤字率和60%的债务负担率即政府杠杆率。 3%和60%并不是两个随机选择的标准，而是存在内在联系。对两个指标是如何设定的，一直缺乏权威解释。据欧盟有关财经官员介绍，1991年欧元区国家平均债务负担率61.8%、平均赤字率2.9%。鉴于当时各国经济财政状况，降低债务水平可能性不大，最好保持债务水平不上升。当时欧元区潜在经济增长率为 1%—2%，合意物价上涨率为1%—2%，合计3%左右。按照设计意图，如果赤字率控制在3%之内，当年新增债务就可以为经济增长和物价上涨吸收，债务负担率就可以保持不变。从指标由来可见，债务负担率是实质性约束，赤字率是债务水平保持不变的条件，服务于前者。将3%称为警戒线言过其实，称之为稳定线或保障线较恰当。 二、为什么许多欧元区国家突破了3%和60%？ 许多欧元区国家如葡萄牙、意大利等从20世纪90年代以来就突破了3%的赤字率和60%的债务率。即使实力最强大、财政最健全的德国也在2001—2005年和2009—2010年两个阶段持续突破限制，赤字率最高达到4.2%。欧元区平均赤字率2003年和2009— 2013年超过3%，2009—2010年最高超过6%。在债务负担率方面， 欧元创立之初的1999年，除卢森堡、爱尔兰和芬兰符合，德国勉强符合外，其他创始国都突破了，11个创始国平均债务负担率高达70%。此后欧元区平均债务负担率一直在60%以上，其中2000— 2008年基本保持在65%—70%之间，2008年之后上升到90%左右并持续到现在。 为什么这么多国家大面积持续突破了“财政稳定”标准？原 因大致有三：一是趋同标准是特定历史条件下的理想标准，目的在于确保欧元顺利且较为强势推出，安全系数定得比较高，以至于许多国家难以达到。二是趋同标准是政治妥协的产物，具有一定弹性。欧元区各国情况存在一定差异，为了兼顾各国情况，不得不做出变通处理，如对3%的赤字率，规定“明显地持续下降并接近，或仅是例外或暂时超过”都不属于“过度”背离。三是3%的赤字率是周期性的经常预算赤字，即在一段时间内保持在3%之内，并不要求年年限定在3%，且政府投资不算赤字。 此外，制定3%赤字率的理论依据也存在问题。从严格的数学推导看，要使债务负担率不变，赤字率必须小于或等于名义经济增长率与债务负担率的乘积。欧元区所依据的“赤字率不超过 名义经济增长率，每年新增债务即可为经济增长率和物价上涨所吸收”的情况，只有在债务负担率为100%时才成立，由于当时欧元区债务负担率只有60%左右，由此得到的赤字率标准存在高 估。如推出欧元的1999年，欧元区物价上涨率1.7%，经济增长率 3%，名义经济增长率4.7%，要债务负担率保持在60%左右，需要赤字率保持在2.8%之内，但实际赤字率为3.2%，债务负担率上升到了70%。发生欧债危机的2010年，欧元区经济增长率2.1%，物价上涨1.5%，赤字率高达6.2%，明显超过了保持债务负担率不变的2.6%，当年债务负担率上升到了86%，许多国家超过了100%。可见，对于保持债务负担率不变而言，欧元区3%的赤字率偏宽松了。但即便是偏宽松的标准也在实践中被持续大面积突破，说明当初的设计不太符合实际，缺乏可行性。 三、突破3%和60%有什么后果？ 根据我们之前对41个经济体杠杆率的计量研究，59%是政府杠杆率即债务负担率的拐点，这与欧元区60%的标准接近。当政府杠杆率低于59%时，杠杆率每增加10%可带动经济增长率提高0.2 个百分点；在发展水平较低的经济体，杠杆率每增加10%可带动增长率提高0.4个百分点；但当政府杠杆率超过59%时，每增加10%仅能拉动经济增长不到0.1百分点。当政府杠杆率超过100%时，杠杆率每增加10%，债务危机概率增加4.3个百分点，爆发危机可能性迅速增加。 据此，可将59％视为政府杠杆率的适度区间下限，100%为适度区间上限。在政府杠杆率不足60%时，为了促进经济增长，可继续加杠杆。一旦超过60%，加杠杆对经济增长促进作用明显下降，出于公共服务等需要，仍可继续加杠杆。但为了防范风险，杠杆率不宜超过100%。从这个意义上来说，债务负担率需要警戒线，赤字率属于中介或先行指标。 短期突破3%和60%并不会立即带来严重后果，但如果赤字率持续上升，导致债务负担率超过100%，则发生危机可能性明显加大。比利时、意大利和希腊等国经济增速长期偏低、债务负担率保持在100%以上，希腊和意大利的赤字率也超过3%。葡萄牙在1999年欧元启动时债务负担率只有62.5%，但赤字率长期明显高于3%，致使债务负担率在2010年超过了100%。爱尔兰和 西班牙1999—2007年债务负担率略高于60%，赤字率基本上处于3%之内，但2008年后赤字率急剧上升，债务负担率随后超过了100%。葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙相继出现债务危机也就不足为奇。实际上，比利时也“处于债务危机的边缘”，所幸债务负担率呈现长期下降趋势，没有发生现实危机。 四、我国赤字率和债务负担率究竟怎么把握？ 一个时期以来，围绕我国赤字率是否突破3%存在较大争论，主张突破者认为我国当前经济下行压力较大，加大财政政策力度势在必行，3%不是真正的国际警戒线，没有必要死守。反对者关注我国实际赤字和债务状况，认为实际赤字远超3%。 根据财政部门数据，2017年我国一般财政收入总量18.27万亿，支出总量20.33万亿，赤字2.38万亿，赤字率2.88%。一些国际机构和专家运用“增扩赤字”或“全口径财政赤字”概念，将专项建设基金、城投债、政策性银行金融债等纳入赤字，据此认为我国赤字率远超3%，甚至达到10%以上。这些结论显然混淆了赤字与债务、债务与或有债务。一是3%赤字率是指经常预算赤字率，不包括资本预算赤字。地方专项债券等不应计入，欧美发达国家和日本等也都如此。二是债务本身不是赤字、只是弥补赤字的手段。赤字是收支差额，以往结存收入和发债都是弥补赤字的手段。三是或有债务不是政府直接债务，只能按概率计入。世界银行对此有专门区分。地方置换债券属于地方政府代平台发行，偿还主体为平台，不应直接计入财政统计，鉴于政府的担保或道义责任，可按一定代偿率计入或有债务。PPP和政府引导基金具有政府背景，且普遍存在“名股实债”问题，也可作为或有债务。但无论如何，没有任何道理计入一般预算赤字率。 实际赤字率关系政府杠杆率。实际上，我国债务负担率并没有像一些机构和专家估算的50%—60%那么高。2017年我国政府债 务29.95万亿，直接债务负担率36.2%，处在安全范围。当前我国潜在增长率6.5%左右，物价上涨率3%，名义经济增长率9%左右。如果坚持稳杠杆，政府杠杆率控制在目前的44%左右，近期赤字率可按贴近3%掌握。 如果考虑到未来面临的养老金缺口，债务负担率上升不可避免。同时，结构性去杠杆也是有升有降的过程，需要政府杠杆率适当上升来置换部分由企业承担的准公共服务，以及对中央政府杠杆率和地方政府杠杆率进行适当转换，需要也可以容忍一定程度的政府杠杆率上升。如果2035年前后控制在60%左右，每年预留 1个百分点的上升空间，则赤字率可以进一步上升。研究表明，我国潜在经济增长率有可能从目前的6.5%左右下降到2035年前后的 5%左右，合意的物价上涨率从2.5%下降到2%之内，赤字率还可略超3%。 2019中国经济社会发展形势与对策是国务院研究室经济社会发展形势与对策调研成果选丛书，由五种图书组成。 亮点之一，丛书以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，服务党和国家的中心工作，为中国经济形势与发展答疑解惑。 亮点之二，丛书由国务院研究室主任黄守宏主编。黄守宏同志是中国共产党第十九届中央委员会委员，国务院研究室党组书记、主任。 亮点之三，丛书所有成果都为被称为国务院“秀才”的国务院研究室干部的年度高质量调研成果。这些调研成果聚焦我国经济社会热点，既注重当前，更着眼长远。许多报告得到党和国家领导人的批示，推动了相关工作。 亮点之四，丛书是我社的品牌图书。从不同角度解读当年中国经济形势与发展。内容前瞻、宏观、深度、权威，是机关企业的干部和群众理解经济社会政策趋势的最佳学习读本。 亮点之五，丛书五册，分别聚焦继续创新和完善宏观调控保持经济运行在合理区间、对标全面建成小康社会任务扎实推进脱贫攻坚、坚持创新引领发展培育壮大新动能、激发市场活力着力优化营商环境、加快发展社会事业更好保障和改善民生，都是当前和今后一个时期的经济社会热点和政策重点，对全国和各地制定和完善经济社会政策有重要的指导意义。