一场未完成的变革——南京国民政府时期的乡村地籍整理

作者简介

李铁强，男，湖北公安人，1968年出生。中国社会科学院历史学博士，中南财经政法大学经济学博士，武汉大学经济学博士后，美国德克萨斯大学奥斯汀分校访问学者。现为华中师范大学经济与工商管理学院教授。主要研究方向包括经济史、经济思想史、中国农村经济与社会。主持国家社科基金2项，省部级课题多项，发表论文20余篇，其中数篇被《新华文摘》或人大复印资料全文转载。已出版的著作有《土地、国家与农民——基于湖北田赋问题的实证研究（1912—1949年）》（人民出版社2009年版）、《中法近代重农思想比较——一种文化史的视角》（中国社会科学出版社2009年版）、《改造传统农业——一个学说史的梳理与分析》（人民出版社2013年版）等。

内容简介

南京国民政府时期的乡村地籍整理，是由国家所主导的制度变迁。这一过程，不仅受到现实经济与技术水平的制约，还受到国家与社会互动过程中各种因素的影响。当然，国家的制度供给能力是最为关键的因素。 国家不仅是阶级统治的工具，同时，它又是社会赖以存在的制度与秩序的主要供给者。民国时期的地籍管理，是古代中国地籍管理的延续与某种形式的转换。在前近代社会，国家对乡村的控制通过地籍管理集中体现出来。国家通过其日趋严密的地籍管理系统将国家权力的触角伸及每家每户，所谓“皇权不下乡”不过是一些历史叙事中的诗意幻想。近代以来持续的社会动荡破坏了传统的地籍管理体系，地籍整理意在借助现代测绘与管理技术重建地籍管理制度。 在与乡村社会有关的所有制度安排中，土地产权制度居于核心位置。地籍整理可以看作是农村土地产权制度的完善。这一强制性的制度变迁，势必诱发政府、基层官吏与乡村社会的利益冲突。 南京国民政府希望通过地籍整理以增加财政收入、加强对乡村社会控制并借此解决农村土地问题。平均地权是孙中山三民主义的重要内容，是国民党民生政策的重要方面，因此也是国民政府地籍整理的努力方向。但是，在实践过程中，各级政府更加关心的是财政收入的增长，平均地权的愿景实际上被束之高阁。来自地主士绅阶层的国民党基层党员，对地籍整理实际上是持反对态度的，而省县政府显然倾向于向地主士绅妥协。 基层官吏作为国家政策的执行者，其行为选择决定着制度变迁的成本与绩效。如果他们能服务于政府的目标，地籍整理就会顺利推进；如果他们以牟取私利为目的，地籍整理就会受到阻碍。基层权力系统可以分为正式与非正式两部分。与政府联系密切的县长人等，需要应付来自上层的压力，尚能关心政府方针的执行；来自乡村社会的保甲长等，倾向于维护乡村业主的利益。大部分基层员吏，更像精于算计的经纪人，游走于国家与乡村社会之间，以实现个人利益最大化。 近代市场制度与工业化的发展，型塑出城市部门与乡村部门的二元经济格局。在城市部门的作用下，各种生产要素的相对价格发生了显著的变化。农村土地不再是社会资本竞逐的目标，农村精英也不再安心于田园生活，而是纷纷迁往城市。小农经济仍然是一种生存经济，不同于传统农业经济，近代小农生计的均衡很大程度上受到了市场状况的影响。 这些变化都深刻地影响到乡村社会。传统士绅隐退，乡村共同体趋向瓦解。在一种失序状态下，乡村领导权的获取漫无标准。虽然在一些农村也能看到正直绅士获得了权力，但是更多的是依靠财富、黑色暴力、政治投机等各种手段攫取权力。一旦获得权力，就可以通过各种贪腐行为进一步敛括财富。以前，权力与财富或有部分重叠，现在则变得高度同一。传统士绅是联系国家与社会的纽带，豪绅地主则可能为了一己私利对抗政府。由于缺乏对新政权的认同，一般农户在地籍整理过程中则会采取各种机会主义的策略，以规避政府的管控。不过，尽管政府的土地“确权”政策没有获得乡村业主的一致拥护，在地籍整理的过程中，鲜见有组织的抵抗，这是因为，一方面，国民政府的地方政权建设初见成效；一方面，对国家威权的表面遵从仍然是乡村业主的占优策略。 近代以来，国家治理体系也发生了深刻的变化，一个重要的表现就是政府财政收入基础由传统的农业税转向工商业税收，国家治理的重心也随之转向城市与工商业部门。纵观南京国民政府时期，农业税在政府财政收入中的权重有着时空方面的差异。在前期，亦即抗战爆发前，中央财政主要依靠关、盐、统三税，田赋划归地方；田赋主要为县财政所依赖。抗战爆发后，随着沿海地区以及大城市的沦陷，关、盐、统三税锐减，田赋由中央与地方共享。地籍整理的政策目标随着中央财政对田赋的依赖程度而调整。抗战爆发前，整理地籍的主要目标在于完善乡村治理；抗战爆发后，夯实政府财政基础已成为工作的重心。 土地测量采用的方法有利用现代测量技术所做的地籍测量、采用传统方法进行的简易清丈、业主自行陈报等。第一种方法比较精准，但技术要求高，投入大；第二种方法可以由基层政权组织实施，但旷费时日，并且精准度较低；第三种方法最为简单易行，但需要基层政权与农民积极配合才能有效果。国民党统治下的中国国家治理呈现出一种“中心—边缘”格局。贯彻中央政策较好的地区是中心地区，在边缘地区则常常执行得较差或者根本无法推行。在抗战爆发前，国民党统治中心在长江中下游地区；抗战期间，国民党控制的区域是以重庆为中心的大后方。因此，抗战爆发前，地籍整理在江浙地区推进积极；抗战爆发后，中央所在的四川等地方执行得较好。总之，地籍整理只是在局部地区得以推行。就效果来看，实施整理的地方承粮面积都有所增加，地方财政收入有所增长。但开征地价税、均平并减轻税负的目标却没有实现，平均地权更无从说起。 国民政府力倡地籍整理，政策预期与实践效果之间却存在巨大落差，其原因大致如下：第一，受到国家控制能力的制约。国家控制能力是实现制度供给的前提。国民政府中央控制能力的薄弱使这一时期国家与地方之间的关系呈现出典型的“中心—边缘”格局。在这样的政治格局下，地籍整理只在中央政府控制得较好的地区才能顺利实施，在其他地区则难以推行。第二，受到土地测量技术的制约。在当时的技术水平下，短时间内完成全国规模的土地测丈是一项不可能完成的任务。第三，国家财力不足以支付制度变迁的成本。就在江浙的实验来看，完成一个县地方的精准测量成本高昂，对于捉襟见肘的政府财政而言，是难以承受之重。第四，受到地方官僚系统的掣肘。地籍整理严重依赖地方官员的努力程度，但地方官员多视之为增加财政收入的手段，或牟取私利的机会，使制度变迁陷入低效率状态。第五，未能得到乡村社会的支持。减轻赋税并平均地权的理想最终为增加财政收入的目标所取代，并进一步为基层员役的营私舞弊所扭曲。地籍整理偏离了国家与乡村社会之间的利益均衡点，因此得不到乡村社会的配合，类似于土地陈报的简易办法成效并不显著，增加了制度变迁的成本。 国民政府地籍整理的最终失败缘于中国社会的又一次“奥尔森振荡”。如前所述，尽管城市部门已获相当发展，但土地问题仍然是中国社会的焦点。孙中山平均地权的主张迥异于土地革命，但并非没有可行性。只是受制于国民党统治的社会阶级基础，平均地权的主张在国民党的地政方针中不过是一个漂亮的“幌子”而已，从国民党中央到县党部，似乎没有人当真。显然，国民党统治下的农村社会变革已被锁定在一种低效率状态中，国民党已没有可能通过土地改革赢得农民的支持，这决定了其在与中国共产党的最后对决中不可避免的失败，持续二十多年的乡村地籍整理也戛然终止。 一场无法完成的土地改革 。该书详细介绍了南京国民政府时期的乡村地籍整理政策、具体实施、成果，并分析了南京国民政府无法妥善并深入推行乡村地籍整理的原因，用翔实的史料展现了历史上这场未完成的变革。时局动荡、技术落后、人心不稳，诸多因素的叠加，使得孙中山“平均地权”的愿景终究无法实现。从文字中，我们能感受到推行一场变革所遇到的阻力，以及制度无法完整“落地”的无奈和教训。这是一场未完成的变革，也是一场无法完成的变革，更是南京国民政府国家建设的失败。