PPP项目九大核心文本编制指南(基于法律视角与实战应用)

作者简介

郑春贤，毕业于对外经济贸易大学，经济学学士、法学硕士，中国地质大学工学学士，北京劳动保障职业学院法学教授，国家信息中心特聘教授，北京天驰君泰律师事务所律师，中律联盟国际咨询（北京）有限公司PPP中心主任，中律联盟暨中国PPP法务联盟创始人，中国案例法学研究会理事，中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会PPP专家委员会委员，中国城市治理现代化研究院PPP委员会研究员，中央党校中国特色PPP实践课题组专家，中国建筑文化中心基础设施建设PPP专家，中国投资协会民营投资专业委员会PPP工作中心评标专家，山西省城镇协会PPP研究中心专家，北京市律师协会招投标专业委员会委员兼PPP部部长，北京律协智库PPP课题组成员。

内容简介

第三章 PPP项目可行性研究报告法律法规与文本编制 一、可行性研究报告概述 （一）可行性研究与可行性研究报告 可行性研究是我国于20世纪80年代从国外引进的工程学名词，是工程建设项目投资决策前进行技术经济分析论证的一种科学方法和工作手段。 可行性研究的含义是指通过对项目的主要内容和配套条件，如市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会环境影响进行预测，从而提出该项目是否值得投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策提供依据的一种综合性的系统分析方法。 可行性研究应具有预见性、公正性、可靠性、科学性的特点，其主要作用是为项目最终决策提供科学的依据，防止和减少决策失误而导致的损失，提高投资效益。做好一系列可行性研究报告是争取项目的关键。 可行性研究报告是从事建设项目投资活动之前，由可行性研究主体（一般是专业咨询机构）对政治法律、经济、社会、技术等项目影响因素进行具体调查、研究、分析，确定有利的和不利的因素，分析项目必要性、项目是否可行，评估项目社会效益和经济效益，为项目投资主体提供决策支持意见或申请项目主管部门批复的文件。 一般来说，我们最常见的两种可行性研究报告为：①政府审批核准用可行性研究报告，用于政府公共投资项目立项审批，由发改委根据可行性研究报告进行核准、备案或批复，决定某个项目实施与否；②融资用可行性研究报告，用于项目的融资贷款或者申请国家政策资金等，由项目方提供给商业银行，帮助其进行风险评估，以便资金的到位。两类报告的编制重点不同，第一类报告侧重项目的社会效益、经济效益和影响；第二类报告侧重项目在经济上是否可行。 （二）PPP项目可行性研究报告 众所周知，PPP项目主要是提供基础设施和公共服务类的项目，诸如道路、桥梁、轨道交通等，普遍具有自然垄断或公共产品的特征。而这些项目通常属于市场配置资源失灵的项目，都具有回收期长、经济效益需要较长的时间才能实现的特点，且具有不确定性。PPP项目毋庸置疑属于政府公共投资项目的范畴，采用了PPP模式来采购，而不是传统的政府投资方式。根据世界银行的做法，在政府公共投资决策阶段，PPP项目的识别筛选要解决至少四个问题。①项目本身是否合理、是否有意义？也就是项目是否满足项目评价标准，比如技术上的可行性和经济分析的合理性。不管该项目采取什么样的投资方式，都必须要考虑这个问题。②该项目在商业上对于市场有多大的吸引力？③如果这个项目以PPP的模式完成，相比于传统投资方式是否物有所值？④该项目财政是否能够承受？ 对以上四个问题的考虑，其实就是项目的可行性分析、PPP商业可行性分析、PPP模式的物有所值评价和财政承受能力评价。从内在逻辑来看，PPP项目的可行性研究最根本的是该项目的可行性。在此前提下，才能探讨采取何种投资方式更有效率，即物有所值和政府财政能否承受这两个问题。这两个问题是下一个层级项目具体实施层面的问题，但是这两个层级的问题从整体上来说，都是事关PPP项目可行性的问题，是紧密相连，不能分开的。 作为PPP发源地的英国，不管是基础设施项目，还是公共服务项目，所有的项目都采用经济费用效益分析或经济效果分析，即可行性研究，来检测项目的可行性。近20年来，才在PPP/PFI模式当中使用了“物有所值”工具，作为在项目可行性研究分析基础上对于项目投资方式的一个补充分析测试，来判断到底是采用传统的投资方式，还是采用PPP模式。项目本身的可行性研究分析是项目决策的关键，而物有所值不能替代可行性研究分析。2015年7月，英国财政部网站公布，“物有所值”已经成为定性评价，且不单独作为项目是否应采用PFI模式的评判标准。 在我国借鉴国外经验所实施的项目可行性研究中就有专门关于项目实施的环节。物有所值和财政承受能力论证作为PPP项目投资决策分析框架中的一部分，从某种意义上来讲，也是可行性研究内容的范畴，是公共项目可行性研究在采购实施环节的深化和细化。 二、法律相关规定 2014年11月29日，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。在该通知所附PPP操作流程图中，在项目识别环节虽然没有放入可行性研究的步骤，但在项目识别的正文中明确指出：PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主；政府部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在的项目；社会资本以项目建议书的方式向有关政府主管部门推荐潜在的PPP项目；财政部会同行业主管部门对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目；财政部门根据筛选结果制订项目年度计划和中期开发计划。文中还明确规定对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料，新建、改建项目应提交可行性研究报告等。而存量项目虽没有提及要提交可行性研究报告，但需要提交的初步实施方案当中，就涵盖了可行性研究的主要核心内容，这可视为PPP备选项目在不需要建设环节的特殊情况下，物有所值评价和财政承受能力评价资料申报的可行性研究的简化版本。由此可见，虽然在财政部的PPP操作流程图中没有明确可行性研究的步骤，但是在正文中明确了在两个评价之前，需要做好可行性研究，并向政府主管部门提交可行性研究相关资料作为申报两个评价的基础性材料。这与PPP项目的公共投资决策的内在逻辑是一致的，也是符合国际上的通行做法。这与国家发改委的基本建设程序也是相衔接的，只是需要更加明示而已。 在PPP推进过程中，针对项目落地率低、相关法律法规缺失、民间资本观望踌躇等问题，2016年5月30日，财政部会同发改委发布了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号），提出在大力推广PPP模式中，需要重点关注的七项目标工作，以保持PPP模式持续健康发展。七项目标要求之一，就是要扎实做好PPP项目前期工作，加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品或服务。这与财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试产品和最终产品在工厂内的流程； 运输路线图，说明公用设施管线、消耗、联系通信设施的最终实物分布。 4.项目组织与实施计划 （1）项目组织与管理。高效、精简的项目运作组织和合理的人员配备，是保证项目成功实施和运作的重要条件。要根据生产工艺技术特点、设备管理、生产组织和产品市场销售规划，设计出合理的组织机构，并建立相关的管理制度。组织设置主要取决于项目规模、类型、发展策略、政策，以及项目建设期和经营期的需要和条件，并应考虑以下因素： 项目和企业的组织机构应以最佳协调和控制全部项目的投入物为目的，保证项目的顺利运作； 组织机构的设置构成项目投资和生产成本的一部分，应明确相关费用和成本； 组织机构应是动态的，根据项目的发展能够不断地进行调整。 一般工业企业的组织机构可分为三个层次：最高管理层，负责项目长期性计划、预算、协调和控制；中间操作层，负责项目的具体运作，如生产组织、销售、财务管理等；监督管理层，负责监督日常的经营活动。 （2）项目实施计划。项目实施计划编制的目的是确定项目实施的具体时间和进度安排，并分析对工艺技术及财务的影响，以保证项目的顺利实施。实施计划的编制，包括项目进度安排、施工组织等，通常使用条状图来编制项目实施计划。项目实施计划的制订过程，应按每一阶段所需的资源和活动时间，确定各阶段必须执行的工作的类型，确定工作任务的逻辑顺序，考虑完成每项任务需要的时间，编制分时间阶段的实施进度表。 （3）人力资源配置。项目的人力资源配置是确保项目成功实施的关键。可行性研究要提出项目对各种技术、管理人员的需求，包括不同层次的管理监督人员、工程技术人员、熟练和非熟练工人等。在配置人员时，必须充分考虑项目所在国的劳动立法、劳动条件、定额、薪金、保险、职业安全、卫生保健和社会安全等因素。可行性研究对项目不同阶段的人员配置编制定员表，对人力资源的来源进行分析，制订招聘计划和确定外聘专家人数，并制订人员培训计划，进行人力成本估算。 5.环境影响评价 可行性研究应对项目可能产生的环境影响进行全面、综合、系统、实际的评价，这种评价对项目的社会、经济、技术和财务上的可行性往往十分重要。环境影响评价包括项目对周围地区的影响评价，特别是对当地人群、植物群和动物群的影响评价。 （1）环境影响因素评价。 环境影响因素评价应以项目所在国的法规、“节能减排”标准为基础进行影响因素的识别和分析，在环境背景调查的基础上，分析项目的实施对当地环境的影响，其主要目的如下： 就项目对自然及人类居住地所造成的环境影响后果进行全面的、综合的分析； 研究了解项目的各个方案新增的环境影响的范围和程度； 把环境保护法规的要求纳入可行性研究中； 确定减轻消极的环境影响和增加有利的环境影响的措施； 对各种需要进一步研究的环境问题进行分析； 对各种环境影响因素进行必要的定性和定量分析研究，确定项目方案在环境方面的主要优缺点。 （2）环境影响的成本—效益评价。成本—效益评价，是根据环境影响经济学的分析原理和方法，对环境影响的可量化部分进行定量分析。分析方法主要采用成本—效益分析模型，如联合国环境开发署的“扩大成本—效益分析检验模型”，采用环境成本和效益的价值化法，通过改善环境的“愿意支付”或对环境退化的“接受补偿”方式，用货币形式表现成本或效益；直接货币法，或“成本节约（成本影响）法”，即以直接调查为基准的方法，如“可能情况支付法”“可能情况排序法”；以间接市场为依据的方法，如“享乐定价法”等。 6.社会影响评价 按照世界银行等国际金融组织的要求，在可行性研究阶段应进行项目的社会评价，分析项目为实现国家和地区的社会发展目标所做的贡献及影响，以及项目与社会的相互适应性。主要内容涉及人口、就业、移民安置、公平分配、文化历史、妇女、民族宗教、居民生活水平和质量、社会基础设施等，评价的重点是项目周围社区，同时还应考虑项目对技术进步、节约时间、促进地区和部门发展、改善经济布局和产业结构等的影响。评价指标包括就业效果、收入分配效益、资源节约指标、公平分配、扶贫效果、妇女参与、机构发展和持续性等。我国目前的投资项目前期咨询论证中，还没有将社会影响评价纳入可行性研究的程序和范围。为了与国际接轨，应考虑在可行性研究中加强社会评价工作。 7.财务评价 我国目前的投资项目财务评价，与国外的通常做法存在一定的差距，突出表现在将项目与企业分离开来，将项目的财务评价与整个企业的资本预算、理财活动相分离，按照所谓投资估算、资金筹措、盈利能力分析、债务清偿能力分析的逻辑过程进行分析，突出体现了计划经济时代的理财思路。我国财务评价的内容一般包括以下三个方面。 （1）项目投资现金流量预测。根据有无对比的原则，根据项目的产品方案、建设规模、工艺技术方案等要求，对项目投资可能产生的现金流量进行估算： 项目投资估算，包括设备购置、安装、土建工程及其他工程费用，生产前的各种资本支出和流动资产投资； 产品销售收入或项目提供的服务营业收入预测； 项目在运营期内的各种运营费用和维护费用预测。 根据估算及预测结果，得出投资方案的现金流量。需要指出的是，按照国际通行的财务管理惯例，这里的投资估算不包括“建设期利息”。事实上，建设期利息在这一阶段还不能估算出来。 （2）投资方案财务评价。根据项目投资方案现金流量预测结果，编制固定资产投资估算表、流动资金（周转资金）估算表、主要产出物与投入物价格表、单位产品生产成本表、固定资产折旧表、无形资产及递延资产摊销估算表、经营成本估算表、销售收入及销售税金计算表等辅助报表，并在此基础上编制项目投资现金流量表，计算各年的息税前利润，评价项目投资的财务盈利能力，进行投资决策。目前我国投资方案财务评价中对“区别投资所得税前”财务评价指标的计算，主要是在不考虑折旧、所得税、融资方案等“人为因素”的情况下，分析项目本身所具有的盈利能力，进行拟建项目的投资决策，从项目本身的财务可行性的角度选择投资项目。 （3）融资方案财务评价。对于投资方案财务评价可行的项目，应进一步进行融资方案分析，选择最佳的融资方案。投资方案分析的对象是项目本身，融资方案分析的对象则是项目的融资主体，如果项目的融资主体不是项目本身设立的项目公司，就要对项目所依托的整个企业进行分析。融资方案的分析内容主要包括以下方面。 根据融资主体的资产负债结构及信用状况等因素，分析各种可能的融资渠道和融资方式。 根据项目本身的盈利能力及整个融资主体的财务状况，分析应采用的财务杠杆水平，进行财务杠杆分析，选择资产负债结构比例及融资方案。 根据融资方案，计算融资成本，编制财务计划现金流量表。该表除包含项目投资现金流量的预测结果外，还应包括建设期及生产运营期借款还本付息、股利分配、税收支付等引起的项目融资主体本身完整的财务计划现金流量，从而进行财务可持续性分析。 计算所得税后现金流量，评价权益投资的盈利能力及对股东财富增值的影响。 进行融资主体的债务清偿能力分析。 8.经济评价 经济评价从资源配置的角度评价项目的费用和效益，分析项目的经济可行性。经济评价把项目的投入物分为可贸易货物、不可贸易货物和其他投入物（包括房屋等）等三类，通过机会成本测算影子价格，通过社会折现率评价并计算项目的净现值和内部收益率等经济评价指标，进行其他方面的经济评价。 财务评价与经济评价的本质区别在于：财务评价是从财务管理、现金收支的角度评价项目，所涉及的是与“金钱”有关的问题；经济评价是从资源配置的角度来评价项目，所涉及的是资源使用是否合理的问题。从广义上讲，财务评价包括宏观和微观两个层次，微观层次的财务评价就是上述投资方案财务评价和融资方案财务评价，宏观层次的财务评价应是从国民经济的角度评价项目对国民收入、GDP等的货币收入贡献及其有关的宏观层次的财务问题。与此对应，经济评价也应包括微观和宏观两个层次，微观层次的经济评价即项目的经济评价，其理论基础是根据微观经济学的有关均衡、支付意愿、消费者剩余、机会成本等理论推导出反映项目所处特定区域的资源“真实经济价值”的影子价格体系，评价项目在特定区域微观层次的资源优化配置状况，一般采用联合国工业发展组织提出的方法和经济合作与发展组织提出的方法。宏观层次的经济评价，应从项目的宏观区域经济影响的角度，重大项目应从整个国民经济的角度，评价项目对影响区域及整个国民经济的资源配置，如对国家经济安全的影响、对提高国际竞争力和发展民族经济的影响、对区域产业结构升级的影响、对培养区域拳头产业的影响、对区域之间经济平衡发展的影响等。 目前我国项目评价的有关文献中，将项目层次的经济评价（主要是侧重于微观经济分析）称之为国民经济评价，不仅是对经济评价方法本身的误解，误导了人们的项目评价实践活动，而且也不利于人们进一步探索如何真正从宏观的、国民经济的层次上对一些重大项目进行全面评价的理论和方法研究。我国目前的项目评价方法体系亟待创新。 9.风险分析 风险是人们在活动中遭遇危险、受损失或伤害的可能性或机会，是人们对不确定性的一种主观的、个人的预见，或偏离预期目标的可能结果。对于一个项目而言，风险管理的目标是为项目的实施创造一个平静的、稳定的环境，降低项目成本，避免损失和浪费，最大限度地减少或消除外部的干扰，使项目顺利投产并效益稳定。在项目决策阶段应考虑的风险包括：投资环境风险、地质风险、设计和技术风险、资源风险、市场风险、原材料风险、布局安全风险、工程建设风险、人力资源风险、资金风险、汇率风险和不可抗力的风险等。在财务评价中，应对各种风险因素对财务评价指标的影响进行不确定性分析和风险分析，包括盈亏平衡分析、敏感性分析、概率分析和决策树分析等。对风险因素应按照一定的方法进行识别，进行风险等级分类，分析风险因素对项目目标的影响，并根据不同类型风险的特点，提出具有针对性的风险规避对策。我国目前的项目前期论证及工程管理过程中缺乏全过程的风险管理规划，为了与国际接轨，提高我国项目投资决策及项目管理水平，在可行性研究阶段必须重视风险分析。行）的通知》（财金〔2014〕113号）文件中要求项目发起方应提交可行性研究报告，保持一致。这充分说明在推广PPP模式中，编制项目可行性研究报告是极为重要的一个基础工作。 2016年10月24日，《国家发展改革委关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》（发改投资〔2016〕2231号）中，该导则第十条规定：政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批；可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。另外，导则第九条规定：为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中列入PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。 三、项目可行性研究报告的重要意义 从PPP项目全生命周期角度看，关键环节有四个：一是PPP的前期论证环节；二是社会资本的进入环节；三是PPP项目执行环节；四是社会资本退出环节。做好四个环节的工作，PPP项目就基本上取得成功，而最基础的环节就是前期论证环节。 具体来讲，前期论证是PPP项目取得成功的奠基环节。在这一阶段，需要清晰构建PPP模式，约定权利、义务和责任；需要全面地、科学地和公平地进行风险分配和风险处置方式，合理设计PPP投资者风险利益机制；需要明确政府监管方案和支持措施；需要研究PPP项目执行中项目变更、法律政策调整、违约、争议等事项的处理方式。 前期论证越深入、越全面、越科学，项目成功的可能性越大。前期论证工作最基础的环节就是编制可行性研究报告。可行性研究报告是对项目的市场前景、项目建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措等方面进行研究，从技术、经济、工程的角度对项目进行调查研究和分析比较，在此基础上进行报告的编制工作，为项目决策提供咨询意见。此项工作是确定建设项目之前具有决定性意义的一项工作，是对拟建项目进行全面技术经济分析的科学论证工作，可为投资决策提供正确的依据。尤其是在PPP模式中，需要政府方和社会资本方既从社会管理者角度，又从投资所有者的角度去审核投资项目，也就是建什么，怎么建，资金怎么来，怎么回报，邀请第三方专业机构从中立的角度进行前期论证，以保持项目的独立性和公正性。可行性研究报告编制的优劣将直接关系到整个项目建设的盈利能力，甚至关系到PPP项目的最终成败。 编制PPP项目可行性研究报告是推广PPP模式中极为重要的一个工作步骤，它要决定投资项目的具体建设规模、项目方案、建设方式，决定采用什么建设形式和建设标准，以及决定建设哪些主体工程和配套工程、建设进度安排、资金筹措等事项，其中任何一项决策的失误，都有可能导致投资项目的失败。在如今激烈的市场竞争环境下，任何选择都具有一定的风险，因此，编制PPP项目可行性研究报告是建设项目的首要环节和重要方面，对投资建设项目能否取得预期的社会效益和经济效益起着关键作用。可行性研究报告应具有预见性、公正性、可靠性、科学性的特点。 PPP项目可行性研究相较传统可行性研究的重难点体现在以下五个方面：一是PPP项目可行性研究考虑公共项目融资成本；二是PPP项目可行性研究针对打包项目进行全面咨询服务；三是PPP项目可行性研究为是否采用PPP模式提出指导意见；四是PPP项目可行性研究重视运营维护成本的测算；五是PPP项目可行性研究提供未来市场分析和盈利预测。 四、项目可行性研究报告的编制 PPP项目作为政府公共投资项目，其可行性研究报告既要具备政府审批核准用可行性研究报告的一般要求和内容，又要具有自己特殊的一面。在可行性研究过程中，咨询机构应根据项目的特点，合理确定可行性研究的范围和深度，应按照下列步骤开展咨询工作：①了解业主意图；②明确研究范围；③组成项目小组；④搜集资料；⑤现场调研；⑥方案比选和评价；⑦编写报告。 （一）可行性研究的依据和一般要求 1.可行性研究的依据 一个拟建项目的可行性研究，必须在国家有关的规划、政策、法规的指导下完成，同时，还必须要有相应的各种技术资料。进行可行性研究工作的主要依据主要包括：①国家经济和社会发展的长期规划，部门与地区规划，经济建设的指导方针、任务、产业政策、投资政策和技术经济政策以及国家和地方的法律法规等；②经过批准的项目建议书和在项目建议书批准后签订的意向性协议等；③由国家批准的资源报告，国土开发整治规划、区域规划和工业基地规划，对于交通运输项目建设需要有关的江河流域规划与路网规划等；④国家进出口贸易政策和关税政策；⑤当地的拟建厂址的自然、经济、社会等基础资料；⑥有关国家、地区和行业的工程技术，经济方面的法令、法规、标准定额资料等；⑦由国家颁布的建设项目可行性研究及经济评价的有关规定；⑧包含各种市场信息的市场调研报告。 2.可行性研究的一般要求 可行性研究工作对于整个项目建设过程乃至整个国民经济都有着非常重要的意义，为了保证可行性研究工作的科学性、客观性和公正性，有效地防止错误和遗漏，在可行性研究过程中，必须站在客观公正的立场进行调查研究，做好基础资料的收集工作。对于收集的基础资料，要按照实际情况进行论证评价，如实地反映客观经济规律，从客观数据出发，通过科学分析，得出项目是否可行的结论。可行性研究报告的内容深度必须达到国家规定的标准，基本内容要完整，应尽可能多地占有数据资料，避免粗制滥造，搞形式主义。在做法上要掌握好以下四个要点。 先论证，后决策。 处理好项目建议书、可行性研究、评估这三个阶段的关系，哪一个阶段发现不可行都应当停止研究。 要将调查研究贯彻始终。一定要掌握切实可靠的资料，以保证资料选取的全面性、重要性、客观性和连续性。 多方案比较，择优选取。对于涉外项目，或者必须与国外接轨的项目，可行性研究的内容及深度还应尽可能与国际接轨。 为保证可行性研究的工作质量，应保证咨询设计单位足够的工作周期，防止各种原因的不负责任、草率行事。具体工作周期由委托单位与咨询设计单位在签订合同时协商确定。 （二）可行性研究报告的主要内容 可行性研究报告的主要内容包括：总论，项目建设必要性分析，项目市场分析，生产规模的确定，建设条件分析与结论，技术条件分析与结论，财务数据估算，财务效益分析，不确定性分析，国民经济效益分析，社会效益分析，结论与建议等。其各部分的具体内容及编制方法如下。 1.总论 总论分为以下四个部分。 项目提出的背景和依据。项目提出的背景是指项目是在什么背景下提出的，包括宏观和微观两个方面，也就是项目实施的目的；项目提出的依据是指项目依据哪些文件而成立的，一般包括项目建议书的批复、选址意见书及其他有关各级政府、政府职能部门、主管部门、投资者的批复文件和协议（或意向） 等，以考查该项目是否符合规定的投资决策程序。 投资者概况。包括投资者的名称、法定地址、法定代表人、注册资本、资产和负债情况、经营范围和经营概况（近几年的收入、成本、利税等）、建设和管理拟建项目的经验，以考查投资者是否具备实施拟建项目的经济技术实力。 项目概况。包括项目的名称、性质、地址、法人代表、占地面积、建筑面积、覆盖率、容积率、建设内容、投资和收益情况等，以使有关部门和人员对拟建项目有一个充分的了解。 可行性研究报告编制依据和研究内容。编制依据是指可行性研究报告是依据哪些方法、文件和其他信息资料编制的，一般包括有关部门颁布的关于可行性研究的内容和方法的规定、条例，关于技术标准和投资估算方法的规定，投资者已经进行的前期工作和办理的各种手续，市场调查研究资料，投资者提供的其他有关信息资料等。研究内容是指可行性研究从哪几个方面进行研究，一般来讲，可行性研究从市场、资源、技术、经济和社会等五大方面进行。具体来讲，研究内容包括建设必要性分析、市场研究、生产规模的确定、建设和生产条件分析、技术分析、投资估算和资金筹措、财务数据估算、财务效益分析、不确定性分析、国民经济评价、社会评价、结论与建议等。 2.项目建设必要性分析 项目建设必要性从两个方面进行分析，即宏观必要性分析和微观必要性分析。宏观必要性分析包括：项目建设是否符合国民经济平衡发展和结构调整的需要，项目建设是否符合国家的产业政策。微观必要性分析包括：项目产品是否符合市场的要求，项目建设是否符合地区或部门的发展规划，项目建设是否符合企业战略发展的要求，能否给企业带来效益。 3.产品市场分析与结论 产品市场分析是指对项目产品供求关系的分析。通过科学的方法预测项目产品在一定时期的供给量和需求量，并对供给量和需求量的关系进行定量和定性分析，最后得出结论，即项目产品是否有市场。 4.生产规模的确定 首先分析决定拟建项目生产规模的因素，然后依据这些因素，用科学的方法确定项目的生产规模，并分析拟建项目的规模经济性。 5.建设条件分析与结论 项目的建设条件主要有：物质资源条件，即自然资源（如金属矿、煤矿、天然气等） 条件、原材料和动力条件；交通运输条件，主要指厂外的交通运输情况；工程地质和水位地质条件；厂址条件和环境保护条件；等等。建设条件分析主要是分析资源条件的可靠性、原材料供应的稳定性、动力供应和交通运输条件的保证性、厂址选择的合理性、环境保护的可行性。 结论是对建设条件总的评价，即资源是否合理，能否充分和有效利用；原材料来源渠道是否畅通，供应是否能保证及时和稳定，价格是否基本合理；燃料和动力是否有保证，是否可以节约使用；交通运输是否经济合理，同步建设投资是否落实；厂址的选择是否有利于生产、销售，是否方便生活，是否经济合理；“节能减排”有无相应的措施，能否满足有关部门的要求；工程地质和水文地质的资料是否可靠；等等。 6.技术条件分析与结论 技术条件包括拟建项目所使用的技术、工艺和设备条件。技术分析包括技术的来源、水平；工艺分析包括工艺过程、工艺的可行性和可靠性；设备分析包括设备的询价、先进程度和可靠性。技术条件分析的结论是：所用技术是否先进、适用、成熟，有无必要从国外引进；工艺是否科学合理，有无改进的可能；设备是否先进，是否可靠，是国内制造还是从国外引进。 7.财务数据估算 财务数据是财务效益分析和国民经济效益分析的原始数据，是指在现行的财税制度下，用现行价格计算的投资成本、产品成本费用，销售收入、销售税金及附加，利润及利润分配等。投资成本估算包括投资估算与资金筹措方案等（在可行性研究报告中，往往把投资估算与资金筹措专门作为一部分来安排）；产品成本费用估算包括产品的生产成本和期间费用的估算；销售收入、销售税金及附加估算包括项目产品的销售收入、增值税、消费税、营业税、城乡建设维护税、资源税和教育费附加的估算；利润及利润分配估算包括所得税的计算、税后利润的分配比例和顺序安排等。 8.财务效益分析 财务效益分析是根据财务数据估算的资料，编制一系列表格，计算一系列技术经济指标，对拟建项目的财务效益进行分析和评价。评价指标有反映项目盈利能力和清偿能力的指标。反映项目盈利能力的指标包括动态指标和静态指标，动态指标包括财务内部收益率、财务净现值、动态投资回收期等；静态指标包括投资回收期（静态）、投资利润率、投资利税率、资本金利润和资本金净利润率等。反映项目清偿能力的指标包括借款偿还期和“财务三率”，即资产负债率、流动比率和速动比率。 在进行财务效益分析时，可以对上述指标进行选择，可以计算出全部指标，也可以选择其中的一部分指标，但一般情况下，要选择财务内部收益率、投资回收期、借款偿还期（如果有建设投资借款的话） 等指标。如果是属于出口或替代进口的拟建项目，财务效益分析还要进行外汇效果分析，即计算财务外汇净现值、结汇成本或换汇成本等指标，用以反映项目的财务外汇效益。 在财务效益分析中，计算出的评价指标要与有关标准或规定，或历史数据、经验数据值进行比较，以判断项目的盈利能力和清偿能力，确定项目财务的可行性。 9.不确定性分析 不确定性分析用来判断拟建项目风险的大小，或者说用来考查拟建项目的抗风险能力。进行可行性研究，一般要进行盈亏平衡分析和敏感性分析，有时根据实际情况也用概率分析方法。盈亏平衡分析是一种静态分析方法，主要是通过计算盈亏平衡时的产量和生产能力利用率来考查拟建项目适应市场变化的能力和抗风险能力。敏感性分析是通过对拟建项目经济效益影响比较大的因素（如产品价格、经营成本、建设投资、建设周期等） 的变化给评价指标所带来的变化，考查哪些因素对拟建项目经济效益影响最大和拟建项目的抗风险能力。 10.国民经济效益分析 国民经济效益分析是站在整个国民经济角度来考查和分析拟建项目的可行性。一般地，凡是影响国民经济宏观布局、产业政策实施，或生产有关国计民生产品的大中型投资项目，都要求进行国民经济效益分析。 国民经济效益分析的关键：一是外部效果（外部效益、外部费用，也叫间接效益和间接费用） 的鉴别和度量；二是对不合理的产出物和投入物的现行价格进行调整，调整成影子价格。 11.社会效益分析 社会效益分析是比国民经济效益分析更进一步的分析，它不但考虑经济增长因素，还考虑收入公平分配因素。它是站在整个社会的角度分析、评价投资项目对实现社会目标的贡献。 社会效益分析的关键是价格调整，即把效率影子价格调整为社会影子价格。社会影子价格=效率影子价格+收入分配影响。而社会影子价格的确定关键是分配权数的估算。分配权数包括积累和消费分配权数、地区之间的分配权数。另外，社会效益分析还要在社会折现率的基础上通过计算确定折算率。社会效益分析所用的指标是社会内部收益率和社会净现值。 一般的拟建项目不要求进行社会效益分析，只是那些对社会公平分配影响很大的大型投资项目才要求进行社会效益分析。 12.结论与建议 结论与建议由两部分组成：一是拟建项目是否可行或选定投资方案的结论性意见，二是问题和建议。主要是在前述分析、评价的基础上，针对项目所遇到的问题，在可行性研究报告中提出了一些建设性的意见和建议。如果这些问题不予以解决，项目则是不可行的。拟建项目的问题可分为两大类：一类是在实施过程中无法解决的,另一类是在实施的过程中通过努力可以解决的。这里讲的问题是指后一类，建议也是针对后一类问题提出来的。 项目的问题和建议包括政策和体制方面的问题和建议。拟建项目的资源、经济等方面的分析和评价都与一定时期的政策和体制有关，如资源开发、投资、价格、税收等无不受制于国家的矿产资源开采政策、投资政策、价格政策和税务政策；项目产品的销售、物料投入的来源、厂址选择等无不受制于国家的经济管理体制。如果这些政策是灵活的、可以变通的，体制是可以改革的，可行性研究人员可在问题和建议中提出影响项目可行的政策和体制方面的问题，并根据项目的特点和要求，提出合理的改进意见。 项目的问题和建议还包括项目本身的问题和解决措施，如销售渠道的选择、资金筹措方案、出口比例的确定、贷款偿还方式等。 上述可行性研究的内容，适应于不同行业各种类型的投资项目。我国目前缺乏对各类投资项目可行性研究的内容及深度进行统一规范的方法，目前各地区、各部门制定的各种可行性研究的规定，基本上是根据工业项目可行性研究的内容为主线制定的，并且基本上是按照联合国工业发展组织制定的《工业可行性研究编制手册》为蓝本来编写的。我国目前急需一个各行业通用的、对可行性研究的内容及深度提出共性要求的统一规定，以规范整个可行性研究工作，避免目前的各种非工业项目可行性研究都要参照工业项目的尴尬局面。 一般项目可行性研究的内容，均应设专章论述投资必要性、技术可行性、财务可行性、组织可行性和风险分析的内容。对于工业项目，应设多个章节对原材料供应方案、厂址选择、工艺方案、设备选型、土建工程、总图布置、辅助工程、安全生产、节能减排措施等技术可行性的各方面内容进行研究。对于非工业项目，应重视项目的经济评价和社会评价，重点评价项目的可持续性和社会经济环境影响。 （二）PPP项目可行性研究报告的特殊要求 如前所述，PPP项目前期论证工作最基础的环节就是编制可行性研究报告。可行性研究报告是从社会、经济、工程的角度对项目进行全方位的分析论证，具体内容包括（但不限于）项目背景、建设内容规模、工艺路线、环境影响、节能评估、资金筹措、盈利情况等。通过以上内容为项目投资者决策提供依据与建议，尤其是在PPP模式中，咨询机构需要以项目的可行性研究报告为依据，站在政府方与社会投资者的中立角度去审核投资项目，以保持项目的独立性与公正性。 可行性研究报告为项目立项、PPP项目筛选识别必不可少的材料。可行性研究报告编制的优劣将直接关系到PPP项目最终成败，其重要性可见一斑。这充分说明在推广PPP模式时，编制项目可行性研究报告是极为重要的一项工作。 对于PPP项目，作为社会投资者，更关心的是项目的收益情况；而作为政府方，更关注项目的实施可以带来更多的社会效益。这就需要咨询机构在实施方案中进行详细的项目测算以及风险分析、规避。因此，项目可行性研究报告就需要兼顾上述二者的侧重点，为PPP项目的实施奠定良好的基础。在可行性研究报告中需要着重体现下列内容。 1.项目的必要性与可行性分析 不管项目采取什么样的投资方式，所有投资的项目都必须要做可行性分析，这个分析是在项目被识别为潜在的PPP项目之前。可行性研究报告需要着重描述政府投资的必要性，项目建设是否符合国家政策，建设项目是否对当地社会、经济起到积极作用。同时，要收集相关的政策、法律、资金支持，以及本项目以PPP模式实施的政策优惠，为本项目的建设实施争取尽可能多的便利优惠。 2.建设项目在商业上对于市场的吸引力 这是报告中最核心的，也是最能吸引社会资本的内容。需要项目组驻场、走访、收集当地较为准确的市场数据（人工工资、建筑材料价格、水电等运营成本的单价、当地建设行业的行情），整理出贴合实际的市场数据、预估收入、运营成本等数据，分析测算本项目的未来收益，保证建设项目以最小的投资换取最佳经济效果的科学方法，为项目投资者决策提供建议。 3.项目对于当地财政压力的测算 财政承受能力论证和物有所值评价作为PPP项目投资决策分析框架中的一部分，从某种意义上来讲，也是可行性研究内容的范畴，是公共项目可行性研究在采购实施环节的深化和细化。在做可行性研究阶段就要收集整理当地的财政收入支出数据，对于没有营业收入或者营业收入不足以弥补运营成本的公益性项目，要从项目运营的财务可持续性角度，分析、研究政府提供补贴的方式和数额，给社会投资者投资决策提供依据。政府财政的支持对于社会投资方的吸引是很关键的。 4.对于本项目能否采用PPP项目提出指导意见 在项目最前期的时候，可行性研究报告包罗了项目的种种信息，它决定了投资项目的具体建设规模、项目方案、建设方式，决定了采用什么建设形式和建设标准，以及决定了建设哪些主体工程和配套工程、建设进度安排、资金筹措、还本付息等事项。综合上述信息，经过一系列的财务模型，咨询机构可以在报告中为项目提出指导意见，并罗列出相关依据，供投资者参考。 （三）咨询机构在可行性研究中的主要工作 下面重点以工业项目为例，介绍咨询机构在可行性研究中应承担的主要工作。 1.市场分析和营销战略研究 市场分析和营销战略是可行性研究的前提，是投资的目标、范围、规模、工艺技术、厂址选择的关键。通过市场分析，制订销售规划和营销战略，发现新的市场机会，是咨询机构在可行性研究中的重要工作内容。 （1）市场分析。市场分析是对有关产品市场及市场环境状况进行系统的分析和评价，主要包括市场细分、消费行为研究、竞争力分析、竞争性产品和销售策略研究，以及它们之间相互依存关系的研究、产品寿命周期分析，有关的社会因素、生态因素和经济因素的影响分析。对于非生产性（非工业）项目，市场分析主要是对经济发展和社会发展的需求分析，如交通项目主要分析社会发展对运输量、运输方式等方面的要求。对于生产性项目，市场分析的主要目的是：发现和寻求市场需要的新产品，发掘新产品和现有产品的新用途，发掘潜在的市场，研究消费者和竞争者的动向，分析市场容量及预测市场的增长率，研究公司的市场销售和推广战略。市场分析必须了解项目的产品、副产品的数量和质量，以及在工艺和地区上的制约因素。常用的需求预测方法有趋势外推法、消费水平法、消费系数法（或最终用途法）、领先指数法、回归分析法、消费者访问法等。 （2）营销战略。可行性研究应根据项目的目标及投资和财务决策的原则，提出以适当的销售研究为基础的销售设想。销售设想应当包括销售的战略范围和实际范围、销售手段、销售数量及价格、销售网络、销售计划和费用预算。确定项目营销战略的目的是研究达到项目目标所需的方法和活动，如产品新颖、成本低廉、品质高贵、富有特色、提高市场占有率等。确定项目营销战略的要点是：对市场结构目标的评价，顾客分析和市场划分；销售渠道和营销网络分析；竞争力分析；社会经济环境分析、销售预测、市场前景和风险分析。在确定营销战略的基础上，确定项目的产品方案和生产规模，预测销售收入，估算销售费用。 2.建设条件和厂址选择 （1）原材料供应等建设条件。生产所需的基本原材料的来源、成本及供应的稳定性是决定项目规模和经济效益的关键因素之一。因此，可行性研究必须详细分析所需的材料和投入物的来源、数量、质量、供应年限、成本，以及运输方式、运输能力和运输费用，必要时还要进行多方案的分析。 原材料的选择取决于项目的技术要求及原材料供应市场的状况。通过分析原材料的需求量、来源、成本和风险等关键问题，根据生产规模和工艺技术指标，划分原材料的种类，确定需要量，研究可能的来源并进行费用估算。 另外，其他一些因素也不能忽视，如资源的枯竭、污染问题以及项目目标（如最大限度地降低供应风险和投入物的成本等）。 可行性研究中还要考虑燃料、运输、社会文化、政策、法律环境等其他建设条件。 （2）厂址选择。厂址选择是否合理直接影响到整个项目的成败。项目前期的各阶段都会涉及厂址问题：投资机会研究阶段仅从地理上大致考虑厂址的位置；预可行性研究阶段是选点，即按照建厂条件，选定一个合适的地区；在可行性研究阶段则应是定址，即通过现场地质勘探，收集分析水文、气象、地质资料，具体确定项目所在的地址。 可行性研究阶段的厂址选择，包括对建厂地区、厂址和环境等方面的分析评价。考虑的因素主要包括： 自然环境、地理条件和项目的要求； 评价项目对生态环境的影响； 当地社会经济环境、鼓励或限制政策以及地方发展规划； 基础设施条件，如水、电、气供应，交通通信、“节能减排”等； 项目发展和营销战略。 厂址选择要分析厂址对建设投资和生产成本的影响，包括土地费用、建筑工程、厂外工程等。通过建设投资的比较，对厂址方案进行优选。 3.工艺技术方案 （1）工艺技术方案的设计及评价。在可行性研究过程中，应根据产品的质量、品种要求及原材料等特点，结合“节能减排”的排放标准等生态和环境要求，根据先进性、可靠性及经济性的要求，对各种工艺技术路线进行设计和选择。可行性研究阶段的工艺技术方案设计，主要是概念设计，相当于我国目前的“初步设计”，即提出工艺技术设计初步方案，并对工艺路线的技术方案进行评价。设计及评价的原则包含以下方面。 先进性原则：采用的技术在产品水平、工艺水平和装备水平三方面都具有先进性。 适应性原则：采用的技术要考虑符合建厂国家和地区的资源条件，适合当地的人才素质；技术层次要适合当地经济技术发展的实际水平。 安全可靠性原则：采用的技术应是成熟、可靠、安全的，对操作人员和环境没有危害或不利影响。 法规适应性原则：采用的技术应不违反当地政府法律规定、发展规划及有关政策。 技术评价的主要方法有：对比表格法、价值工程法、综合费用效率法、盈亏平衡点法、设备寿命周期费用法、损益法等。 （2）土建工程。土建工程的内容因项目而异，必须与特定的厂址和可能需要的设施相联系。可行性研究应当规划项目有关的土建工程并估算其成本，包括厂址准备及整治、厂房和其他房屋建筑、公用设施、运输、“节能减排”、厂址道路、消防以及其他基础设施。 （3）工厂布置。在确定工艺和生产过程，并最终确定生产设备和投入物清单后，要根据工艺要求和厂址条件，合理布置各个生产车间、公用设施及服务设施，并绘制出以下图表： 工厂总平面布置图，说明主要构筑物和建筑物等大型设备，道路、铁路和其他运输设施，以及各种公用工程和服务设施的位置； 生产线示意图，说明生产的流程、设备、几何尺寸、位置和空间要求； 材料流程图，说明材料流程、公用设施、排放物，以及中间 ？ 一部解读PPP项目核心文本编制的综合性读本。 ？ PPP项目在操作全流程中的每个阶段都有重要的法律文本，构成PPP项目运作实施的文件体系。本书在正确把握各个文件的概念和内容的基础上，科学合理地编制并运用相关文件，确保PPP项目的规范运作及成功实施。 ？郑春贤系国内知名的PPP法律专家，兼具高校教授、专业律师、招标师和PPP咨询师的多重身份，既有深厚的PPP理论知识，又有多年的PPP项目实务操作经验。本书郑春贤长期工作与实践的总结，涵盖PPP项目全流程的九大核心文本编制，并以实际的案例为指导，兼具指导性和实操性。 ？本书将对目前国家PPP战略的推进起到较为重要的技术支撑作用。