可信任的治理以数字政府推进国家治理能力现代化

作者简介

陈志刚 高级工程师 知名科技作家，拥有重庆大学工学硕士学位和中国人民大学公共管理学硕士学位，供职于中移系统集成公司（中移雄安产业研究院），负责咨询业务，从事数字政府、智慧城市、数字经济领域的数字化战略咨询与规划设计。他是国内多个省部级数字政府和数字经济规划、实施方案和标准编制的主笔人，有着超过二十年的信息化领域产品、研发、咨询经验，参与了国内多个省级数字政府重大项目，是活跃在数字化领域的兼具理论和实战的一线专家。独立著有财经科技畅销书《5G革命：新基建浪潮下的“5G”百业指南》，并参编多本其他著作。

内容简介

第二章 数字治理发展的新阶段 第一节 从信息化到数字化 未来一段时间，信息化发展会进入数字化新阶段。厘定和区分信息化与数字化的概念与关系，是我们理解数字化新阶段的基础。从信息化概念的发展历程看，信息化强调的是信息技术在经济和社会持续应用提高运行效能的过程。 1997 年，首届全国信息化工作会议对“信息化”首次进行定义：信息化是指培育、发展以智能化工具为代表的新的生产力并使之造福于社会的历史过程。 2006 年，国务院在《2006 —2020 年国家信息化发展战略》中将“信息化”正式定义为：信息化是充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高经济增长质量，推动经济社会发展转型的历史进程。 相比 1997 年的信息化定义，2006 年的更加清晰和明确，从信息化要素的视角给出了进一步的说明，列出了四个核心要素，即信息技术、信息资源、信息系统、信息利用。同时，在应用服务对象上又保持了连贯性，强调信息技术在时间序列上持续应用的经济社会效用。 数字化是信息化发展的新阶段，数字化强调的是应用数字技术对物理世界实现二进制表示，更好地改善与物理世界的互动关系以推动经济和社会持续提高运行效能的过程。关于数字化，目前还没有官方权威的定义，国内外部分机构给出了探索性的定义。 加特纳对数字的定义是“通过二进制代码表示物理项目或活动”。当用作形容词时，“数字”描述了最新数字技术的主要用途，以改善组织流程，改善人、组织和事物之间的互动，或使新的商业模式成为可能。而数字化的定义是：从模拟形式转变为数字形式的过程，也被称为“数字使能”。 中关村信息技术和实体经济融合发展联盟发布的《数字化转型参考架构》（T/AIITRE 10001 —2021）对数字化转型给出了定义：“不断深化应用云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等新一代信息技术，激发数据要素创新驱动潜能，建设提升数字时代生存和发展的新型能力，加速业务优化、创新与重构，创造、传递并获取新价值，实现转型升级和创新发展的过程。”其中，新型能力主要指的是价值创造向的 6 个相关能力，即载体、过程、对象、合作伙伴、主体和驱动要素。 数字化本质上也是信息化。数字化与信息化的具体定义虽然不完全相同，但其基本要素是同构的。数字化的四个基本要素是数字技术、数据要素、数字系统和数字赋能，与信息化的信息技术、信息资源、信息系统和信息利用的四个基本要素一一对应。所以数字化是信息化的一种形式，本质上还是信息化。信息化和数字化强调的都是信息技术持续应用的过程，价值指向也都是推动经济和社会的转型发展。 数字化是信息化的新发展阶段。数字化的本质特征是信息技术和数据作为要素本身参与到经济社会的运行之中，强调的是物理对象的数字化，关注的焦点是数据要素与其他生产要素融合、叠加、混合之后对要素资源的生产配置、流通和使用过程的要素价值提升、流程效率提升和运行成本节约。数字化的特点是应用数字技术与建设数字系统，但并不把数字技术和数字系统自身看作终极目标，而是把数据要素的生产和再生产作为终极目标。数字化过程的价值指向是要素与要素之间深层次的化学反应。信息化的本质特征是信息技术和信息系统作为对象参与到经济社会的运行之中，强调的是既有资料和信息的电子化，关注的焦点是信息系统与其他系统的融合、叠加、混合之后对既有流程的再造、优化和使用过程中的流程效率的提升和运行成本的节约，信息技术和信息系统作为与其他技术和系统平行独立存在的实体，是相互嵌入、替代的关系。“数字化是信息化的新发展阶段”，所谓“新”，指的就是数据作为新要素，也是数字赋能要素实现新的价值，更是数字技术的应用目标转变为数据的生产和再生产的新目标。 第二节 从数字化到现代化 2018 年，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出：“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇。”进入 21 世纪，特别是党的十八大以来，我国信息化工作得到长足发展，数字中国建设的质量和效益加快提升，数字中国建设取得决定性进展和显著成效。2021 年 7 月，国家互联网信息办公室发布《数字中国发展报告（2020 年）》，该报告从信息基础设施建设规模全球领先、信息技术创新能力持续提升、数字经济发展活力不断增强、数字政府服务效能显著提升、信息便民惠民加速普及、网络空间国际合作深化拓展、信息化发展环境不断优化这 7 个方面对数字中国的质量和效益层面进行了总结。 “十四五”时期是我国“乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年”。在“十四五”期间，我国的“机遇和挑战都有新的发展变化”，主要表现在科技革命与产业革命叠加，高质量发展与发展不均衡不充分叠加，中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局叠加。 未来很长一段时期，我国信息化发展面临新的外部环境要求和内部发展要求。全面提升我国信息化的能力和应用水平，已经成为建设现代化经济体系的优先任务。《数字中国发展报告（2020 年）》对此的描述是：“落实 2035 年基本实现社会主义现代化目标，加快 数字化发展、建设数字中国，是顺应新发展阶段形势变化、抢抓信息革命机遇构筑国家竞争新优势、加快建成社会主义现代化强国的必然要求，是贯彻新发展理念、推动高质量发展的战略举措，是推动构建新发展格局、建设现代化经济体系的优先任务。” 党和国家确立将建设数字中国作为新时代国家信息化发展目标的总体战略。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现 代化，提高经济质量效益和核心竞争力”，把“加快数字化发展”作为发展现代产业体系、推动经济体系优化升级的主要内容。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》（后文简称“‘十四五’纲要”）在“加快数字化发展 建设数字中国”一篇中提出“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。这两份纲领性文件确立了“数字中国”的建设成为新时代国家信息化发展的总体战略。 《国家信息化发展战略纲要》提出：“适应和引领经济发展新常态，增强发展新动力，需要将信息化贯穿我国现代化进程始终，加快释放信息化发展的巨大潜能。”在这份纲要中，“以信息化驱动现代化”成为国家信息化发展的主线，并把“建设网络强国”作为信息化发展的目标，通过增强国家信息化发展能力，提高信息化应用水平，优化信息化发展环境，实现国家治理体系和治理能力现代化。“十四五”时期，信息化进入加快数字化发展、建设数字中国的新阶段。 第三节 从数字化到数字治理 数字治理是数字时代的新型治理模式。数字治理可以看作数字技术与政府治理理论和实践的融合叠加，是政府及其治理能力、治理活动、治理规则的数字化过程。数字治理的理论层面，国内学者黄建伟、陈玲玲 [13] 梳理了国内数字治理的研究和实践进展，从广义和狭义两个维度对数字治理的概念进行了总结：广义上，数字治理是一种社会组织、政治组织及其活动的形式；狭义上指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会互动和政府内部运行中运用信息技术，简化政府行政及公共事务的处理程序，并提高民主化程度的治理模式。数字治理至少包含三个方面的内容：公共服务的数字化、管理技术的数字化和 治理手段的数字化。黄建伟认为，数字治理是现代数字化技术与治理理论的融合，以政府、市民和企业为治理主体，是一种新型的治理模式。 在数字治理的实践层面，《数字中国发展报告（2020 年）》系统总结了我国在“十三五”期间取得的主要成绩，如数字政府建设成为推进国家治理体系和治理能力现代化的有效手段，政务服务创新提升企业和群众获得感和满意度，全国一体化政务服务平台、全国一体化数据共享交换平台、全国一体化在线监管体系、“互联网 +”督查平台等一批全国性的数字核心平台成为数字政府的核心数字设施，等等。 “十四五”规划提出了包括“国家行政体系更加完善、政府作用更好发挥、行政效率和公信力显著提升数字治理体系建设”在内的“十四五”时期经济社会发展的主要目标。由此看来，实现国家治理能力和治理体系现代化是未来发展的主要战略方向。 从 20 世纪 90 年代开始，国务院有关部门相继实施一批以“金”字开头的信息化工程，尤其是“金关”和“金税”工程取得了显著成效。2002 年国家信息化领导小组发布的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》成为我国首个政务信息化领域的总体性规划，为此后电子政务建设的要目标奠定了基础。 2006 年国家信息化领导小组发布《国家电子政务总体框架》，确立了“统筹兼顾中央与地方需求，以提高应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，建立信息共享和业务协同机制，更好地促进行政管理体制改革，带动信息化发展，走中国特色的电子政务发展道路”的总体目标。 2011 年工信部发布《国家电子政务“十二五”规划》，确立了“全面支撑政务部门履行职责，满足公共服务、社会管理、市场监管和宏观调控各项政务目标的需要，促进行政体制改革和服务型政府建设的作用更加显著”的总体目标。 2017 年国家发改委发布《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》，确立了“基本形成满足国家治理体系与治理能力现代化要求的政务信息化体系”的总体目标。 到 2021 年，国家“十四五”纲要中提出“提高数字政府建设水平”，要求“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”，从公共数据开放共享、政务信息化共建共用和数字化政务服务效能提高三个方面作出了部署，是指引我国数字政府建设的纲领性文件。 2021 年国务院审议通过《“十四五”推进国家政务信息化规划》，确立了“到 2025 年，政务信息化建设总体迈入以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的融慧治理新阶段”和“形成平台化协同、在线化服务、数据化决策、智能化监管的新型数字政府治理模式”的主要发展目标。 2022 年 06 月 23 日，国务院发布《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，这份文件提出了“到 2025 年，与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计更加完善、统筹协调机制更加健全，政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成，政府履职数字化、智能化水平显著提升，政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化取得重要进展，数字政府建设在服务党和国家重大战略、促进经济社会高质量发展、建设人民满意的服务型政府等方面发挥重要作用。 到 2035 年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑”的总体发展目标，并明确了构建协同高效的政府数字化履职能力体系、构建数字政府全方位安全保障体系、构建科学规范的数字政府建设制度规则体系、构建开放共享的数据资源体系、构建智能集约的平台支撑体系、以数字政府建设全面引领驱动数字化发展七大任务和加强党对数字政府建设工作的领导的要求。这份文件确立了我国中长期数字政府建设的顶层设计，是一份纲领性的重要文件。 以数字化转型驱动治理方式变革成为“十四五”时期政务信息化的主要建设要求，其主要内容包括治理流程再造、治理模式优化、政务服务质量提升、数字应用模式创新和从投资驱动到效能驱动的建设模式转变等。 进入“十四五”时期，通过推动数字政府“整体集约”建设“形成与数字经济发展相适应的数字治理能力，带动促进数字社会建设，有力支撑国家治理体系和治理能力现代化”，成为我国数字治理实践的核心战略。 本书聚焦数字政府建设中的可信技术应用问题，对如何实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化进行了系统全面的介绍，为在服务党和国家重大战略、促进经济社会高质量发展、建设人民满意的服务型政府等方面的数字政府规划提供了一套内容全面的解决方案，帮助读者理解数字政府在激发数字经济发展活力、促进数字社会发展、推动国家治理能力现代化等方面的重要意义。