美国总统是怎么工作的--解读美国统治（第7版）

作者简介

詹姆斯·P.菲夫纳，美国乔治梅森大学公共政策学教授。主要研究领域为总统制、美国联邦、政府和公共管理。 罗杰·H.戴维森，美国马里兰大学政府与政治学名誉教授，加利福尼亚大学圣芭芭拉分校政治科学客座教授，国家公共管理学院成员。

内容简介

第四章 公众眼中的总统制： 新闻、媒体和公众支持率 无论是好是坏，西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊所设想和体现的公众总统制的理念已经变成了现代总统制中一个必不可少的部分——可以说已经被移植到了制宪者们定义的符合宪法的总统制中。罗斯福把总统这个职位称为“天字第一号讲坛”。1他的侄子富兰克林·D.罗斯福（1933年至1945年任总统）用不同的说辞表达了相同的思想。“总统不仅仅是一个行政职位。这只是它最小的一部分而已，”他说，“在很大程度上处在道德领导的位置上。”2作为这项工作中持续而具有挑战性的一部分，白宫继任者们有责任处理好新闻报道和公众的关系。 对总统来说，“公之于众”是不可避免的。人们期望他们尊重国家的传统，唤起希望和信心，并促进国家团结意识和使命感。正如两位罗斯福总统引语中所暗示的那样，他们可以把特有的知名度作为总统领导的一项策略。“公之于众”被政治科学家塞缪尔·科奈尔（Samuel Kernell）定义为“一种策略，凭借这种策略总统吸引美国公众的支持在华盛顿推出他本人和他的政策”。3科奈尔认为现代总统更广泛地使用这种策略，因为他们与在《宪法》上具有同等地位的人（尤其是国会成员）进行直接协商时面临的困难不断增加，同时传播媒介让他们能够更容易地越过反对派得到大众的支持。 总统和大众之间一个重要的纽带就是通过政党的领导能力来维系。可以确定的是相当多的公民声称独立于两大主要政党之外，并且总统自身也经常希望摆脱他们自己的政党。比如总统巴拉克·奥巴马把自己塑造成一位“后党派”人物来吸引两党成员的支持。但是他的举措揭示了很深的党派分裂。毕竟这两大主要政党仍然是国家最大、最广泛的政治团体。从总统的角度来讲，同样重要的是政党已经和许多有影响力的利益集团和大众组织结成了坚定的互利同盟。对于民主党来说，这些组织包括那些声明代表非裔美国人、妇女、环保人士、文化进步分子和大部分工会的组织。相比之下，共和党和那些声明代表大小企业、国防机构和文化保守派的团体保持合作。 公民眼中的总统制并不是开始于现代时期，其中一个重要因素应为记者和新闻报道所发挥的作用。在共和制早期的几十年里，很多报纸在语气上有很强的党派性。第一位总统乔治·华盛顿曾经强烈抱怨反对党报纸对他政府的恶意攻击。联邦党人对这些攻击非常头疼，所以在1798年，他们制定了臭名昭著的（几乎完全违反宪法的）《惩治煽动叛乱法》，这项法律把任何批判或试图组织对政府或领袖进行批判的行为认定为诽谤罪。 杰克逊时代大致上是新闻报道大规模兴起的时期： 新型高速的新闻媒体向不断增加的识字民众提供廉价的报纸。将近一个世纪以来，日报是公共信息的主要传递媒介。（1920年纽约市有14家发行量很大的日报，如今只有3家。）西奥多·罗斯福，现代总统的典范，晓得报社渴望从权威渠道获得新闻，所以他开始邀请三五成群的记者到白宫就他政策的有关信息进行非正式的交流。正式的记者招待会是由伍德罗·威尔逊发起的。自威尔逊以来，每一位总统都尽力和新闻媒体保持良好的关系。如今总统的能力经常会通过总统对电子媒体的掌控程度来衡量。比如，在20世纪30年代富兰克林·罗斯福通过无线电广播强有力地传递信息，20世纪60年代约翰·F.肯尼迪，80年代的罗纳德·里根和90年代的比尔·克林顿都有效地利用了电视这个传播工具。 现在的观察家们意识到总统竞选不限定在每四年一次的选举之前的几个月的时间里。实际上总统还有其他联邦民选官员的竞选活动从没停止过。休·赫克洛（Hugh Heclo）在他简洁而又思想严密的文章《永久性竞选》中通过描述这种具有竞争性的政治的持久状态是如何产生的来开始这一章节的论述，这种状况似乎不可避免地受到了美国公众生活无常性的影响： 党派的衰退，特殊利益集团的兴起，媒体技术的革新，政治专业人士的出现（公共关系、民意调查等类似的手段），为企业提供资金的需求以及国家政策中持续的高风险等。 加里·C.雅各布森（Gary C. Jacobson）的文章《立法上的成功和政治上的失败》的主题是总统纲领性的成就与总统及他所在的政党的地位之间的差距。他提出的挑战是解释为什么总统奥巴马——2008年赢得了多数票支持并且成功地通过了主要的立法——似乎在2010年遭到排斥，在中期选举中他所在的政党失去的席位几乎是创纪录的。共和党赢得64个众议院席位并掌控了国会，而且将会在2012年获得战略性的6个参议院席位控制参议院。首先，2010年的选举主要在一些国家议题和关注点上展开： 大衰退及持续影响，尤其是低水平的就业机会；还有奥巴马在动员起来的关键选民群体中的负面形象。许多积极性很高的保守派选民妖魔化了总统，认为总统不称职并且带来了联邦政府的巨大膨胀。因而2010年选举反映了中期选举具有历史意义的方面： 是对总统和政党的形象和表现的一次全民投票。此外，奥巴马和民主党由于中期选举选民的结构属性而失利。在2008年，奥巴马和民主党受到包括少数族裔（黑人和美籍拉美人）在内的广泛的选民支持。这些选民往往不参与这些较小的竞选，包括中期选举。换句话说，不管奥巴马采取什么样的策略或公众演讲技能，他和他的政党在中期选举中一定会失利。 杰里米·D.迈耶（Jeremy D. Mayer）（在他的文章《总统制和形象管理》中）把“总统的形象”——定义为“美国人对他们的领袖作为一个人和一名领导人而产生的印象”——称为所有白宫主人的一个核心属性。这种形象部分是正确的，部分是错误的；部分是现实的，部分又是幻想的。它由四个因素组成： （1）总统实际的外表、性格和行为；（2）由白宫工作人员打造的形象；（3）由总统对手所提出的反面形象；（4）媒体报道的总统真正的面目和他所代表的内容。 迈耶把乔治·W.布什作为个案研究用于他对总统形象和形象塑造概念的研究。布什和他的顾问们在塑造总统形象和安排他出现在能提升形象的公共场合方面受到了特别的训练。虽然布什在一些开放式的场合（比如总统辩论）中表现相当不错，但是他在一些未精心组织的场合中表现得很不自在，尤其是包括面对一些好奇或充满敌意的观众在内的场合（比如记者招待会）。因而，他更喜欢出席一些有稿子读的、精心策划的场合： 人们通常会看到他在有简单标语的背景板前和挑选出来的观众——经常在军队里——进行交谈或互动。 布什常见的形象是“普通人”和“战时领导人”。虽然他是来自显要上流社会家庭享有特权待遇的后代，但是他在2000年同呆板的阿尔·戈尔和2004年同优雅但唠叨的约翰·克里的竞选中赢得了支持。2001年9月11日恐怖主义袭击后，布什重塑他的公众形象，成为一位战争领导人。虽然他在灾难当天发表的言论并不令人难忘，但是接下来的几个星期发表的有准备的演说是总统演说历史上最值得回忆、最精彩的部分。他采用军事行动的坚定态度改善了他的领导形象并把他和美国公众高度重视的机构联系起来。但是美国公众最终厌倦了战争，对布什的支持率降到了低点。他把一场伊拉克战争移植到打击恐怖主义的尝试上，这将如何影响他长期以来的历史地位当然仍是未知的。 乔治·C.爱德华兹三世（George C. Edwards Ⅲ）在他的文章《总统的讲坛： 是天字第一号还是胡说八道？》中，通过指出总统说服公众和国会来达成他们的政策目标这个我们普遍持有的假设来进行他的分析。据说西奥多·罗斯福的“天字第一号讲坛”能够让总统带领民意向着他认为最好的方向发展。爱德华兹通过采用罗纳德·里根的例子对罗斯福的格言和我们的传统观念提出了质疑，里根以他令人印象深刻的说服力而被视为“伟大的沟通者”。他认为实际上里根在改变公众对他所支持的政策的态度方面不是很有效果。爱德华兹还认为尽管比尔·克林顿在国会中取得了很多提名的胜利，但是他在说服国会通过重要的立法动议方面不是很成功。他接着分析了会对总统影响民意和国会造成影响的因素，并且得出结论： 希望改变公众态度的总统总是会碰壁的。他断言就像总统主导国会一样，总统只能“在很小程度上”主导大众。 对公众眼中总统制的最终的评价当然是要看公众本身的反应和看法。而我们怎样才能搞清楚人们对总统有什么想法呢？选举只是对公众情绪的一种粗略的估量： 正如我们在第三章所看到的那样，选举投票不是频繁举行，但它们经常传递出人民真正期望从总统那里得到什么的模糊画面。然而在过去的50年或更多年以来，民意调查已经不断地探查到总统的受欢迎程度。在这些调查中，人民通常被要求为总统做的工作评级——优秀、好、还可以或者糟糕。然后这些反馈被分成“满意”或“不满意”两个级别。因此，我们现在对总统的公众支持进行持续而频繁的全民投票。通过把相关事件（比如战争、危机、经济状况、当前凸显的议题）和这一持续性的一连串数据进行比较，我们会获得关于人民如何评价总统和他们的表现的一幅更清晰的画面。 总统自己非常关注他们在民意调查中的地位。不管他们可能多么不重视民意调查结果，他们都会急切地利用满意度把不满意的评价搪塞过去（种种舆论导向）。据说高支持率可以迫使其他的政客遵从总统的领导或者至少是压制他们的批判之声；相反，低支持率会带来更多的批判并鼓励政客寻求他们自己的行动方针。这样的一些主张凭经验很难去证明对错，但毫无疑问的是在政治共同体中它们得到了广泛的认同。 本书追根溯源，详细梳理和介绍了美国总统制的前世今生，解读和分析了美国总统的决策方针以及总统办公室这一最高办公室的运作。全面透彻地介绍了美国总统的提名过程、总统募捐、总统的公共观点及管理理念的实现、总统与国会的关系、司法人员的任命以及行政等多个方面的内容。其中不乏专家、学者们带来的最新材料与分析。