行政执法与行政审判(总第72集)

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中华人民共和国最高人民法院行政审判庭是中国的最高人民法院的组成部门，职责权限为审查行政机关、申请强制执行案件。

内容简介

当前，我国调整拒绝交出土地行为的法律规定主要是《土地管理法实施条例》第四十五条之规定，即“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”关于拒绝交出土地之后的执行问题，主要的法律依据为《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条：县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：“（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。 ”如何正确理解前述两条规定，是问题解决的关键所在。 一、阻扰征地的判断 通常而言，是否存在阻扰征地以及拒绝交出土地之行为，通过相关当事人的意思表示以及外在行为表现即可作出判断。但在特定情形下，如主观意思与客观表现不完全同步或统一时，如何作出判断仍存在争议。从字义上理解，阻挠征地行为可以有多种形式，只要达到阻碍国家正常建设征用土地的效果即可。但具体到《土地管理法实施条例》第四十五条规定，阻挠的程度需系达到土地管理部门需作出责令交出土地。因此，从狭义理解，此处的阻挠主要表现方式为拒不交出土地。 农村集体土地的征收直接涉及的权利主体主要包含两类：一是土地所有权主体即村集体。一是土地使用权主体即被征地农民 。因此，前述两类主体都可能成为国家建设征用土地的阻挠主体。司法实践中，拒绝交出土地的主体主要为被征地农民。关于村集体交出被征收的集体土地，如村集体向土地征收实施主体出具土地移交表，是否认为不存在拒绝交出土地的行为，存在不同观点。一种观点认为：土地征收的对象为集体土地的所有权，村集体作为土地所有权主体交出土地的，即视为集体土地已经被交出。村民个人作为集体土地的使用权，不存在交出土地所有权的情形。另一种观点认为：土地征收既涉及土地所有权，也涉及土地使用权，作为土地的使用权人客观存在拒绝交出土地而继续使用土地之可能，集体组织交出土地不能完全代表农民个人交出土地。笔者倾向于后一观点，土地征收直接涉及的权利主体包含所有权主体以及使用权主体，尽管在被征地农民个人能否对征地批复或征地决定单独提起行政诉讼方面仍存在争议（且被征地农民可以单独对征地决定提请司法审查的观点似有被立法机关采用之倾向），但对被征地农民在征地补偿方面具有行政诉讼主体资格问题似已形成初步共识。因此，被征地农民当然地享有拒绝交出土地以表达自身对征地行为或补偿行为异议的权利。另外， 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。 承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”第三十五条规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权……”。根据前述规定，发包方（村集体）并不具有对承包方（农户）的承包土地随意进行处分的权利，只有在自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下，并报相关行政主管部门批准后，才能依法进行相应调整。因此，村集体的交地行为不能表明被征地农民的土地已经依法被交出。 征地行为可分为多个阶段或环节，如省级政府作出征地批复、县级政府作出征地决定及公告、土地行政主管部门组织实施征地补偿、补偿实施完毕后的土地平整（土地平整系指对被征收的土地进行整理使之达到可以直接开发利用之状态）等。一般而言，阻挠的时间主要为土地平整阶段。其他阶段的行政行为都不涉及对被征收土地的物理处理，因而对被征收农民的阻挠行为，均可通过法定程序予以处理，无需直接作出责令交出土地的行政决定。 《行政执法与行政审判》是最高人民法院针对行政工作出版发行的唯一的综合指导性刊物。丛书自出版以来，深受全国各地法院行政审判法官、行政执法人员和专家学者的普遍欢迎和好评。对各级法院行政审判工作具有权威的指导作用，对各级各部门行政执法机关依法行政和行政法、行政管理专业的专家学者具有较强的参考作用。