中国与世界银行：贷款项目社会创新机制研究

作者简介

沈忻昕2018年入选第十二批“辽宁百千万人才工程“千层次人选，现任辽宁社会科学院城市发展研究所副所长，是中国社会学会环境社会学专业委员会理事，是世界银行环境与社会评价专家。主持完成世界银行、欧洲投资银行、亚洲发展银行贷款项目的社会评价，征地移民计划及监测等课题30余项。

内容简介

二、 项目的运行机制 （一） 程序及准则 世界银行贷款项目的运行一般包括一个完整的周期，即一个项目从提出到完成的全部过程。项目周期因此成为项目运行的具体表现，从中体现出世界银行贷款业务的操作要求及程序规范。世界银行贷款项目周期一般包括8个顺序阶段，前一阶段是后一阶段的基础条件，而一个阶段结束之后才能开始下一阶段。项目周期中的每一阶段都有明确的任务和指标，目的是确保项目按贷款国的需要设计和实施，并达到预期的结果。世界银行对各个阶段的具体内容、工作流程和决策程序均有明确详细的规定何勇，潘良君，王蔚： 《世界银行贷款项目管理实务精解》，东南大学出版社，2017年，第10—14页。： 1. 国别援助战略 世界银行根据有选择性框架和有比较优势的领域，针对国别减贫工作的开展情况准备提供贷款和咨询服务。根据其现行发展政策规定，世界银行帮助各国政府牵头制定并实施减贫发展战略，认为由各国主导制定、实施并赢得利益相关方广泛支持的规划，更有可能取得成功。在各国政府制定的《减贫战略》的基础上，世界银行与贷款国一起编制《国别援助战略》（CAS）。在中等收入国家，世界银行与政府合作编制《国别伙伴战略》(CPA)。目的是根据贷款国的减贫和发展的需要，制定在一段时间内针对包括基础设施、农业、卫生、教育、公共支出和预算、财政管理等社会经济发展的战略框架。 2. 项目鉴别 项目鉴别阶段，要识别出能够支持各战略实施，满足财务、经济、社会和环境要求的项目，也要对发展战略进行分析。CAS中扼要描述的目标指导世界银行贷款计划重点内容的确定，而对世界银行今后潜在贷款领域感兴趣的利益相关方即各部门和地方而言，他们是很好的信息来源。在识别阶段，世界银行项目团队同相关政府一道识别各个领域中那些符合既定发展目标而可以得到资助的项目。一旦项目被确定，世界银行项目团队就着手编制《项目概念性文件》（PCN）。这是一项篇幅为四五页的内部文件，扼要描述项目的基本内容、建议目标、潜在风险、替代实施方案以及项目审批的大致时间表。此后世界银行方面要着手准备两个公开文件，即《项目信息文件》和《项目安全保障综合资料表》。前者篇幅通常为四五页，内含项目目标和项目简介等信息以及世界银行项目经理姓名。项目经理负责监督、检查项目实施，是感兴趣的项目投标商同世界银行联系的主要联系人。投标商的标书要符合有关项目的要求，《项目信息文件》是不可或缺的资料。后者《项目安全保障综合资料表》也在项目的首次正式审查后编写，也要对外公开。针对世界银行的十项关于环境和社会的安全保障政策，该表格确定项目与这些安保政策相关的主要问题，给出这些问题将如何在项目准备期间予以解决的信息。 3. 项目准备 世界银行提供政策与项目咨询建议以及资金援助，贷款国开展研究并编制最终项目文件。这一进程由世界银行与贷款国合作主导推动，而且视拟议项目的复杂程度，可能需要几个月至一两年时间。在此过程中，世界银行起支持作用，应要求提供分析与咨询。项目面临的技术、机构、经济、环境、社会和财务问题也将得到研究与处理。世界银行的各项业务政策，包括财务、采购和安全保障政策在此阶段都要求落实。从安保政策的角度讲，项目准备要开展环境评价和社会评价，以确保项目在环境上和社会发展方面避免和减少负面影响，增加正面效益和项目可持续性。环境评价和社会评价的范围取决于项目的范围、规模、复杂程度和潜在影响。环境评价需要准备《环境评价报告》，分析项目的潜在环境影响以及为缓解潜在危害而采取的步骤。如果需要，还要进一步准备《环境行动计划》，描述一国的主要环境问题，识别问题的主要致因，形成处理问题的政策和具体行动。社会评价如果发现负面影响包括征地拆迁和非自愿性移民，项目要根据世界银行OP4.12非自愿性移民安保政策准备《移民安置计划》，确保移民和受影响人群的权益得到保护、他们的生计得到恢复和发展。如果项目是在一些少数民族地区实施，社会评价要根据世界银行OP4.10土著安保政策，针对当地民族情况准备项目的《少数民族计划》等，识别项目对少数民族健康、生产资源、经济和环境的潜在影响，确保当地少数民族人群平等参与项目活动和从中受益。所有这些安保文件都要在当地公开，也要在世界银行的信息中心公布。 4. 项目评估 世界银行从经济、技术、机构、财务、环境和社会等各方面对项目进行评估，编制项目评估文件（PAD）及法律文件草案。这一阶段的工作将由世界银行主要负责。通常在项目正式评估前世界银行会安排一个预评估工作，派遣预评估代表团审查所有方面的工作是否达到了评估的水平。预评估实际上是很关键的时刻，它直接认定项目准备的情况及决定何时评估等。这个时候也是最后一次研讨项目准备的各个环节，把握和解决存在的问题和偏差，确定最终的设计和实施方案。预评估通过之后，评估便主要是完成相关的程序。世界银行项目团队由贷款国项目团队协作正式审查项目自识别和准备阶段以来开展的工作及完成的文件，最终确定项目准备的工作完成及评估。 5. 项目谈判和执行董事会审批 世界银行和借款国就《贷款协议》或《信贷协议》达成一致意见，然后将项目提交执行董事会审批。世界银行项目团队对拟议项目进行评估后，世界银行及贷款国就其最终架构进行谈判，双方就贷款的条款和条件达成协议。之后，《项目评估报告文件》（PAD）或《规划文件》同《行长备忘录》和法律文件一道被提交世界银行执行董事会审批。相关文件也要提交贷款国政府审批，而这种审批可能涉及国务院或部长委员会及贷款国立法机构的批准。上述文件获得批准后，由双方代表签署《贷款协议》。 6. 项目实施和监督 借款国负责项目实施，而世界银行负责项目检查。世界银行要确保贷款/银贷资金用于既定的项目，实现资金的经济和高效使用。一旦贷款获准，借款国政府用世界银行提供的技术援助，研究编制项目技术规范文件，评审项目货物和咨询服务采购标书。世界银行将对评标工作进行审查，以确保其《采购指南》得到执行。如果《采购指南》得到执行，世界银行将会支付贷款资金。世界银行财务管理工作组持续对项目财务管理工作进行监督，包括要求定期提交经审计的财务报表。如果项目涉及世界银行安全保障政策的实施，世界银行项目团队还要对项目安保政策文件的落实进行检查。世界银行项目团队一年一般来华进行两次检查，从各个相关方面监督项目实施的进度和质量。每次检查之后，世界银行项目团队要提出《检查备忘录》给贷款国业主参考并向世界银行管理层报告。每年世界银行管理层要编写《在建项目进展情况报告》，对上一财年的所有在建项目进行简要描述。 7. 项目实施和完工 项目业主和世界银行项目团队都要编制项目《实施完工报告》（ICR），评价世界银行和借款国绩效。在支付期末（支付期末为1到10年不等），世界银行项目团队将向世界银行管理层和执行董事会提交涉及项目成果、问题和经验教训的实施完工报告（ICR），评价该项目的完成情况供其参考。 8. 项目后评价 世界银行独立评价机构（业务评价局）编制审计报告，对项目进行后评价。审计工作包括对项目完工报告（ICR）的审查和一份独立报告的编写，根据项目既定目标来评价其成果。《实施完工报告》和《审计报告》最后将上呈世界银行执行董事会和贷款国，但不对外公开。另外，世界银行每年选取四分之一的已完工（或70个左右）项目编制《项目绩效评估报告》。报告由世界银行业务评价局工作人员编写，耗时约为六周。在报告编写过程中，一般要对借款国项目进行实地考察，对项目成果、成果的可持续性以及机构发展影响等进行评价（在评价项目成果时要考虑项目的相关性、有效性和效率）。此外，还有一种《影响评价报告》，评估项目的经济价值以及对人与环境的长期影响。这种对项目进行的“二次评价”在世界银行贷款关账后5到8年进行。除这些之外，世界银行还有一种特殊的《检查组织报告》。世界银行设有独立检查组，在项目受到投诉时，对受影响方的投诉进行评估，评判世界银行在其资助项目的设计、评估或执行方面，是否未能执行其业务政策和业务程序。 （二） 提款报账制度 传统项目的资金支付与实际支出和特定产出无关，而是根据项目预算计划统一安排。这种做法导致资金监督困难、虚报项目预算、滥用财政资金等问题时有发生。世界银行贷款项目在项目财务管理中率先引入提款报账制度。制度要求借款人先用配套资金、自筹资金或投劳抵筹来垫付，通过特定的采购方式组织实施项目，验收合格后向世界银行申请支付资金，即采用“先垫付后报账”的方法来实施项目。世界银行要求申请的资金必须是用于规定的项目支出，且必须是项目实际发生的、符合世界银行采购要求的费用。提款报账制度具有以下三方面的积极作用： （1）先垫付后提款加大了资金风险和成本，促使项目执行方抓紧项目实施，加快资金周转，降低资金成本，提高资金使用效益。（2）由于项目年度计划与资金提款报账计划相适应，因而提款报账制度能够直观地反映项目的进展和成效，实现了资金支付与项目进展相挂钩，有利于对项目进行全过程监督。（3）落实配套资金是提款报账制度的前提条件之一，从而有利于兑换政府配套资金的承诺，确保项目的有效实施。现在中国政府也在内资项目中以政策法规的形式要求采用相同的提款报账制度谢世清，李丽霖： 《世界银行在中国公共投资项目管理中的十大制度创新》，《财政研究》，2012年第11期。。 （三） 项目周期管理 中国传统的投资项目都是通过自建模式、国有企业建设模式和工程指挥部三种方式来进行建设和管理。这种模式助长了行政性垄断，妨碍了市场机制的建立。世界银行强调项目周期管理，将贷款项目周期划分为项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目执行与监督、项目评价等六个阶段。在项目准备阶段，世界银行通过要求受援方从技术、机构、经济、财务、环境和社会等六个方面对项目进行两到三年可行性研究；在项目执行阶段，世界银行会对项目的执行情况进行严格的监督；在项目评估阶段，世界银行会组织专家对项目完成情况进行全面的经济、社会和环境评价。谢世清，李丽霖： 《世界银行在中国公共投资项目管理中的十大制度创新》，《财政研究》，2012年第11期。 世界银行所有贷款项目均按照项目周期严格执行，各个流程之间环环相扣、紧密相连。首先，世界银行依据标准审慎选择项目，并要求对选定项目进行充分的可行性研究。其次，从技术、经济、社会和组织等方面对项目进行可行性评估，评估通过后与借款国商谈贷款事宜。最后，通过定期的项目实施进度报告和实地考察方式严格监督项目的实施，并对完成结果进行总结，为后续工作提供参考意见。中国在借鉴和引用了世界银行项目周期管理后，提高了对项目全程的监督和控制，确保了项目准备和设计的合理以及项目实施的高效。 作者将多年主持参与世界银行贷款工作的经验与研究成果进行总结分享，希望将世界银行贷款项目中的社会创新机制在未来本土项目中得到更好的借鉴与运用。