各级领导者应对和处置突发事件必备手册

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应对突发事件必须有足够的财力保障，这是针对突发事件应急准备的重 要内容。目前我国应对突发事件的资金主要由三部分构成，即财政资金、社 会 捐助资金和商业及政策保险赔付资金。财政经费是应对突发事件的主要资金 来源，少量来自社会捐助资金和商业及政策保险赔付资金是一种重要的补充 。 保护人民生命财产安全，维护国家安全，是政府的责任。公共财政在保证突 发 事件应对的资金需求上是责无旁贷的。我国法律明确规定了县级以上人民政 府财政保证突发事件应对的经费需求的职责。 突发事件发生时，各级财政部门要秉着“生命第一，分类分级，战时联 动， 适时监督”的原则，做到财政拨款及时到位，力争将损失最小化。中央及其 以 下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围，确立一 个应急指挥中心，统一部署、分工协作，协调各方资源保证应急所需资金。 要 简化应急拨款流程。及时性是突发事件处理的重要原则，而目前我国财政资 金的划拨流程则显得有些缓慢，层层协商可能会延误灾难处理的时机，“特 事 特办”制度虽能一定程度上解燃眉之急，但终不是长久之计，必须简化突发 状 态下的财政资金划拨流程。同时要推行公助、共助、自助、寻求国际援助的 防 灾、抗灾财政分担政策。 (1)公助 公助是指上级政府对下级政府或政府对企业、个人实施转移支付。主要 有直接拨款、低息或无息贷款、减免税收等。当某种灾害造成外部不经济时 ， 政府应当实行资源重新配置。比如抗击“非典”中，中央和地方及时制定、 实 施了公助的相关政策。公开宣布所有疑似病例、确诊病例的费用由中央和地 方财政承担，从根本上杜绝患者、医院和地方政府由于经济上的顾虑和困难 而 产生的延误，切断了传染源；根据疫情的严重程度和地方经济情况，中央安 排 了专项补贴；对一些行业适当减免了税收。公助对于维护社会的稳定，保障 公 民的生命财产和生活，具有重要的现实意义。 (2)共助 政府在实施公共财政供给的同时，一般也提倡公民发扬互助精神，呼吁 民 间团体相互支持，树立助人为乐的先进典型，营造互相关心、支持和帮助的 社 会气氛。在抗击“非典”中，众多企业捐款、捐物，做到群防群治、防微杜 渐，才 使得疫情得到了快速有效控制。从经济学来看，社会群对共助的供给和需求 ， 都是不可预测的，这种不确定性会导致社会经济效益低下。因此，在发达国 家，一般是国家通过保险制度(法律强制社会广泛认同、接受而实施的)来达 到共助效果。政府介入对风险的规制，尽管不能将风险消弭于无形，但能通 过 制度化的社会共助安全防护机制的实施，将风险在共助网内分担出去，可以 有 效减轻公助的财政压力。 (3)自助 民众个人不能太过依赖于政府、社会团体的救助，也要增强自我约束、 自 我解决的能力。加强风险意识，对自己的风险管理系统进行自检，判断自身 的 风险保障规划是否完善，有无自助能力。购买保险也是寻求共助的自助表现 ， 通过保险给自己增加保障的选择行为。 (4)寻求国际援助 一般可根据灾情的严重程度和经济损失寻求国际援助。国际援助分紧急 援助、灾害预防、研究开发三种。寻求国际援助，在缓解国内财政压力的同 时， 也促进政府和非政府组织之间的国际交流。目前我国应对突发事件的财力保 障是有法可依的。如我国《预算法》规定：“各级政府预算应当按照本级预 算 支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年以上执行中自然灾害救 灾开支及其他难以预见的特殊开支。”财政预备费作为包括可以用于应对突 发事件在内的意外开支，目前我国各级政府财政都将其列入当年预算，一般 占 本级财政收入的百分之一到百分之五，此项资金主要用于政府的意外开支， 其 中当然也包括应对处置突发事件的资金支持。《国家突发公共卫生事件应急 预案》规定，政府应当保障突发公共卫生事件应急基础设施项目建设经费， 按 照规定落实对突发公共卫生事件应急处理专业技术机构的处置补助政策和突 发公共卫生事件应急处理经费，应根据需要对边远贫困地区突发公共卫生事 件应急工作给予经费支持。《防震减灾法》规定：“地震重点监视防御区的 县 级以上地方人民政府应当根据实际需要和可能，在本级财政预算和物质储备 中安排适当的抗震救灾资金和物资。”国务院有关部门和地方各级人民政府 应积极通过国际国内等多种渠道、多种形式筹集和募捐资金，用于突发事件 应 急处理工作。 除此之外，《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发公共卫生事件 应急 条例》、《破坏性地震应急条例》、《核电厂核事故应急管理条例》等行政 法规， 也都规定了用于突发事件的预防与应急准备、监测与预警等方面的应急管理 费用，并根据预算法的有关规定，列入财政预算。 我国部门预算是按照基本支出和项目支出进行编报的，应对突发事件的 日常经费列入基本支出，通过基本支出解决。对一些重大灾害的应急救援工 作可以通过申报项目支出解决，类似专款专用。在设立充足的财政预备费的 基础上，应对突发事件的财政经费支持还可以通过发行短期国债、向中央银 行 或者国际金融机构借款、动用外汇储备等其他方式解决。 P39-41