金融支持乡村振兴的战略和政策

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"国务院发展研究中心金融研究所，主要职责是研究金融改革和发展中重要的理论和政策问题。重点对中国的货币政策、银行、保险、证券、汇率等监管政策及有关问题进行全方位的研究，其研究工作以鲜明的观点，务实的研究风格，注重研究质量而著称。 中国建设银行研修中心（研究院），建设银行汇聚国内外智慧，打造的国际化、专业化、平台化的智库型研究机构，致力于为建设银行战略转型落地提供智力支撑，为公共政策制定提供合理咨询，为经济金融难题探索解决方案。"

内容简介

\"金融支持乡村振兴面临多方面有利条件 当前，金融支持乡村振兴的有利条件不断增加。精准脱贫攻坚战完成后，“三农”政策重心转向乡村振兴，相关政策密集出台。乡村振兴的任务更加聚焦，目标更为明确，乡村产业发展面临新机遇。适应乡村振兴的宏观调控和金融监管体系不断健全，支农再贷款、再贴现等货币政策工具改善了“三农”金融资源供给。监管部门对县域和农村金融机构服务本地、聚焦“三农”也提出了更高要求。金融科技快速发展，为优化农村金融供给、发展普惠金融提供了新的手段。 （一）精准扶贫完成后，乡村发展成为主要目标 在精准扶贫时期，金融对支持农业农村发展发挥了重要作用。2020年，全国334个深度贫困县各项贷款增速高于全国贷款平均增速3.73个百分点，832个国家扶贫开发重点县农村基础金融服务覆盖率达99.6%，全国扶贫小额信贷累计发放4735.4亿元，惠及全部建档立卡贫困户的1/3以上，金融扶贫取得显著成效，乡村发展的基础更加牢固。2021年2月，国家乡村振兴局正式挂牌，标志着打赢脱贫攻坚战后，乡村振兴进入了全面实施阶段。共同富裕目标提出后，乡村是实现共同富裕的短板，乡村振兴迫切性进一步增强。与精准扶贫的着眼点是兜底不同，乡村振兴的着眼点是发展，这与金融体系市场化经营的目标具有更高的一致性。 金融在支持农村企业、个人和其他组织发展中发挥了重要作用。企业涉农贷款占全部涉农贷款约70%，个人涉农贷款占全部涉农贷款的30%左右。2014—2020 年，企业涉农贷款由16.99万亿元增长至26.30万亿元。企业涉农贷款基数大、增速稳健，是金融支持农村的重要渠道。从地域来看，企业涉农贷款按照受贷主体的不同可进一步分为农村（县及县以下）企业涉农贷款和城市企业涉农贷款。2014—2020年，农村（县及县以下）企业涉农贷款余额由13.37万亿元增长至19.99万亿元，年均增长率6.09%；城市企业涉农贷款由3.61万亿元增长至6.31万亿元，年均增长率9.80%。城市企业涉农贷款的较快增长反映了城市支持农业农村的力度逐步增大。 支持乡村振兴相关政策密集出台，各级政府重视程度上升为金融支持乡村振兴提供了有利条件。2018年以来，支持乡村振兴的政策密集出台，如2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》以及《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，2019年“一行两会”等发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》等。农村承包地“三权分置”制度、股份合作制改革等政策不断完善，推动乡村振兴战略的制度体系不断完善。为补齐农村基础设施短板，《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》对新时期推进数字农业农村建设的总体思路、发展目标、重点任务作出明确部署。农村基础设施完善和信息化水平提高，有助于加快推动农业发展方式转变，也有利于农村金融的发展。 （二）乡村产业基础更扎实，金融发展环境改善 乡村自身发展是吸引金融资源下乡的重要动力。构建现代乡村产业体系是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要举措。依托乡村优势，打造农业产业链，把产业链主体留在县城，对于促进农民增收和实现乡村振兴战略具有重要意义。当前，农村产业在农林牧渔等第一产业的基础上，进一步向二、三产业延伸，初步形成全产业链发展格局。2020年，我国农村第一产业增加值为 7.8 万亿元，占比为 47%；第二产业增加值为4.8万亿元，占比 29%；第三产业增加值为4万亿元，占比24%，略低于第二产业。二、三产业合计占农村产业比重已过半，乡村工业和服务业成为乡村振兴产业发展的重要主体。 金融支持农村第一产业主要体现在农林牧渔业贷款方面，包括支持农林牧渔业所属活动的所有贷款。近年来，农林牧渔业贷款余额在除 2019 年外的年份均保持增长，其中2020年大幅增长3294.8亿元。但随着农村二、三产业的发展，农林牧渔业贷款占全部涉农贷款的比例在下降：2014—2020年，从14.15%逐步下降至10.96%。农林牧渔业贷款比重的逐渐下降，与涉农贷款投放重点由农林牧渔业逐步转向农民消费生活及农林牧渔业生产主体实力增强、自有资金逐渐充裕有关。 农村第二、三产业业态日趋丰富，是实现乡村振兴的有力支撑。农村第二产业以工业为主，主要包括三个细分行业：一是食用农林牧渔产品加工与制造，二是非食用农林牧渔产品加工与制造，三是农林牧渔业生产资料制造和农田水利设施建设。其中，食用农林牧渔产品加工与制造的增加值最高，占农村第二产业比重达到72%，非食用农林牧渔产品加工与制造增加值占比为20%。农村第三产业是服务农业再生产和农村经济社会发展的产业，主要包含三大领域。 一是农村生产性服务业，主要包括农村交通运输和仓储、邮政和信息传输、批发零售、金融、租赁业等；二是农村消费性服务业，主要包括乡村旅游和住宿、餐饮和文化娱乐业等；三是农村公共服务业，主要包括科技服务、基础教育、医疗卫生以及政府提供的行政服务等。 金融支持农村二、三产业发展仍存在较大潜力。农村第二产业重点领域是农产品加工和农业生产资料制造，主要包括农副食品加工、纺织加工、木材加工、中医药加工等。从农产品加工贷款余额占全部涉农贷款比例来看，2014—2020年，由5.67%逐步下降至3.06%。农业生产资料制造贷款是用于化学肥料、农药、农膜、农林牧渔专用机械制造等的贷款，从2014年的7188亿元降至2020年的4684亿元。金融支持农村第三产业的重点领域是农用物资和农副产品流通。农用物资和农副产品流通贷款在全部涉农贷款中所占比例逐渐下降，从2015 年的10.40%降至 2020年的6.89%。 新型农业经营主体快速发展，成为金融需求新的重要主体。根据农业农村部数据，2019年，全国依法登记的农民专业合作社达193.5万家，县级以上示范社15.7万家，国家示范社约8000家。合作社带动能力增强，辐射全国近一半的农户，其中普通农户约占农民合作社成员的95.35%。专业合作社的经营领域分布广泛，涵盖粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要产品生产，并由种养业向农产品加工、休闲观光旅游农业、民间工艺制作和服务业延伸。从农民专业合作社数量看，种植业及相关占据主导地位，其次是畜牧养殖业及相关，最后是服务业、林业及相关、渔业及相关合作社。专业合作社可为成员提供农资供应、农机作业、技术、信息等统一服务，8.7万家农民合作社拥有注册商标，4.6万家农民合作社通过了“三品一标”农产品质量认证。农民专业合作社催生了新的农村金融需求，一些地方在专业合作的基础上，开展农民合作社信用合作、互助保险、土地股份等合作，由单一要素联合向资金、技术、土地、闲置农房等多要素合作转变。 家庭农场是新型农业经营主体的另一重要组成部分。2018年底，我国进入名录的家庭农场数量达到60万家，是2013年的4倍多。平均每个家庭农场的劳动力达6.6人，其中雇工1.9人。家庭农场主要通过流转土地方式租赁耕地，实现规模化经营。登记名录中的家庭农场，经营土地总面积1.6亿亩，其中 71.7% 的耕地来自租赁，大约 40%的家庭农场从事粮食生产。2018年底，全国家庭农场年销售农产品总值 1946 亿元，平均每个家庭农场约30万元。家庭农场在土地流转、规模化经营、粮食产供销等各环节，都存在较多金融需求。 金融支持新型农业经营主体仍存在较大潜力。2010—2018年，农村企业及各类组织贷款占我国金融机构各项贷款比重从14.1%降至12.8%，总体上呈下降的趋势。细分来看，农村企业获得的金融资源远多于各类组织（主要是新型农业经营主体）。2010—2013 年，农村企业贷款占金融机构各项贷款比重从12.9%增至15.9%，而农村各类组织贷款占金融机构各项贷款比重从1.3%降至0.8%。2014年后，统计数据没有披露细分数据，但新型农业经营主体贷款占比不高的格局应该变化不大。 （三）大城市群周围乡村地区产业和要素价值凸显 受益于大城市及城市群的外溢效应，其周围乡村地区的发展明显加快，城乡融合的趋势持续增强。乡村振兴要实现城乡融合发展，需建立农业转移人口市民化、乡村振兴人才支撑、乡村振兴用地保障、多元投入保障机制和金融支持等政策支柱。加大金融支持的目标是健全符合农业农村特点的农村金融体系，增加对农村经济社会发展重点领域和薄弱环节的金融资源配置，更好满足乡村振兴多样化金融需求。大城市周围专业化小镇通勤等基础设施健全后，城市中心到周边乡村的通勤条件得以改善，城市居民去周边乡村康养、旅游的需求快速增加。2020年，农村休闲观光与农业农村管理服务增加值达到6213亿元，占 农村第三产业的比重为 17%，流通服务增加值达到2.2万亿元，占农村第三产业的比重为60%。发达省市和大城市群周围乡村地区产业和要素价值凸显。本报告整理了全国各县域的产值、农村收入、工业发展情况等指标，并把全部县域分为四组。第一组为距离大城市群中心城小于 100 千米的县域，主要是长三角、珠三角、京津冀区域的县域。第二至四组按到省会城市距离划分，分别为距离本省省会城市小于100 千米、100~200 千米、200 千米以上的县城。第二、三、四组的并集为全样本，但第一组与第二、三、四组有重叠。本报告研究了四组县域的发展状况，考察了其地区生产总值，一、二、三产业增加值，农民收入、规上企业数量、消费、投资、贷款等指标。大部分指标遵循第一至第四组递减的顺序。这说明，在大城市群中心城市周围的乡村地区综合发展水平高于其他乡村地区，随着与大城市的距离逐渐增加，乡村发展水平逐渐降低。但是农林牧渔业产值、畜牧业产值、农林牧渔服务业和规模以上工业企业利润等少数指标，没有完全遵循随着到大城市的距离增加而递减的规律，主要是因为大城市周围通常不适宜林业、畜牧业以及大规模工业企业发展。新增固定资产投资在距离大城市 100~200 千米的区域较多因为距大城市较近区域的固定资产和基础设施已较完备。 （四）金融监管规则调整，政策和制度保障更加健全 金融监管规则优化，金融支持乡村振兴的制度保障持续强化。金融监管部门对农村金融进行差异化监管，将普惠金融服务情况纳入监管评价体系。2017年，银监会等印发《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，提出对大中型商业银行的普惠金融进行差异化监管和考核，2018年提出普惠金融服务的“三个不低于”“两增两控”等考核目标，要求在涉农贷款余额持续增长的基础上，力争实现普惠型农户经营性贷款增速不低于各项贷款平均增速，扶贫小额信贷和精准产业扶贫贷款增速总体高于各项贷款平均增速，对符合贷款条件的建档立卡贫困户的小额贷款需求能贷尽贷；要求各银行业金融机构单列涉农和普惠型涉农信贷计划。银保监会、人民银行发布的《2019年中 国普惠金融发展报告》提出，适度提高小微企业、“三农”、扶贫不良贷款容忍度。将小微企业贷款享受风险资本75%优惠权重的单户贷款额度上限由500万元提高至1000万元。2021年人民银行、银保监会发布的《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》不仅覆盖了农信社、农商银行等农村金融主力军，也将其他金融机构纳入，壮大了服务乡村振兴的金融力量。 货币政策加强对金融支持乡村振兴的引导。人民银行运用差别准备金率、再贷款、再贴现等货币政策工具，持续引导金融机构加大对“三农”的支持力度。实施“三档两优”的差别存款准备金率政策，对服务县域的农村金融机构执行最优惠的存款准备金政策，多次对农村金融机构实施定向降准。新增存款中的一定比例用于当地贷款考核达标的机构，还可以再享受1个百分点的存款准备金率优惠。人民银行对在“三农”、扶贫等普惠金融领域贷款投放达到一定标准的商业银行，执行0.5个百分点或1.5个百分点的存款准备金率优惠政策。人民银行优化支农支小再贷款、再贴现的地区结构，下调利率水平，明确支农支小再贷款全部采取“先贷后借”模式发放。 （五）金融科技为增强金融服务能力提供新手段 金融科技的发展有助于破解金融支持乡村振兴面临的多方面难题。风险控制是金融服务“三农”长期面临的挑战，依靠传统单一的金融信息收集渠道难以获取客户的准确信息，尤其是各县、乡、村金融网点数量较少，分布不均，不利于开展客户信息收集工作。金融科技的应用，可以有效解决传统征信模式下信息主体的风险信息甄别盲区问题，为金融机构进行风险甄别提供了数据信息支撑。通过金融科技手段，可以增强信息透明度，创新乡村振兴业务风控模式。金融科技工具可利用客户大数据，充分挖掘乡村潜在客户，在规模效应作用下，使乡村场景金融服务成为金融领域的“新蓝海”。针对县乡一级市场，金融机构可以更多地关注生产场景，如农户购买农资、农业产业链上的小微企业物流、信息流和资金流等，通过场景金融，将这些生产信息转化为量身定制的信贷产品，从而满足其融资需求。 高成本是制约金融服务“三农”的重要因素。在传统金融模式下，县乡一级金融业务发展需要依靠金融机构设置物理网点、综合金融服务点等方式。但是受人口密度、地理位置等因素的影响，金融机构在县域提供金融服务的成本高、收益低。与传统金融模式不同，基于新兴技术的金融科技应用能够大幅降低金融服务成本，赋能乡村振兴数字化生态圈。基于传统模式，即使银行为农业企业和新型农业主体提供了资金，后续的生产管理和销售可能还需要其他市场主体参与，且很难对接。在数字技术的赋能下，银行机构可以利用数字化平台，与保险、农业主体上下游企业形成利益共享、协同运作的乡村振兴开放数字化生态圈。 围绕金融支持乡村振兴的战略和政策，针对金融服务乡村振兴的重点领域和薄弱环节，深入研究了金融支持农业、金融支持农村工业、金融支持农村服务业、银行业支农、金融科技支农、保险业支农等方面的问题，探求其背后的原因，并提出相应对策建议，对于提高金融服务乡村振兴的能力和水平，具有借鉴意义。