
出版社: 九州
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折扣购买: “三权分置”下农地经营权信托的运行机制研究
ISBN: 9787522533780
南光耀,江苏科技大学人文社科学院讲师,南京农业大学土地资源管理专业博士毕业,主要从事土地制度与政策、农村经济学研究,在《经济经纬》《农村经济》《南京农业大学学报(人文社科版)》等CSSCI学术刊物上发表论文10余篇,主持省部级科研项目1项,参与国家社科基金、国家自科基金及教育部人文社科基金等课题4项。
第一章绪论 第一节研究背景和问题提出 一、研究背景 (一)农地流转和规模经营已成为实现农业现代化的基本路径 改革开放初期,家庭联产承包责任制作为中国农村土地制度改革的一项重大创新,对激活农民的生产积极性,解放农村生产力,解决农民的温饱问题发挥了巨大的作用。但是,随着经济社会的不断发展,家庭联产承包责任制的局限性逐步显现,由此形成的土地细碎化、农户小规模分散经营、生产成本高收益低等问题成为现代农业朝着规模化、产业化、专业化方向发展的掣肘(王敬尧等,2016)。在农村剩余劳动力向二三产业的转移速度不断加快,农民非农就业收入比重不断提高的条件下,当前农业经营普遍面临“农业副业化”“农民兼业化”“务农老龄化”等问题,导致农地利用效率低下,土地闲置、撂荒现象严重(林本喜等,2012;罗必良等,2012;纪月清等,2016)。在农村劳动力持续减少和农业经营活动分散、弱化的大背景下,通过土地产权制度创新推动农村土地经营权流转(以下简称农村土地流转或农地流转),实现规模经营已成为中国实现农业现代化的基本路径。 近些年,农地流转的规模和速度不断加快,形式也不断创新,除了出租、转包、互换、转让等传统形式外,一些地方还尝试股份合作、土地托管经营、联耕联种等新的农地流转和经营模式。农业经营主体也呈现多元化的趋势,专业大户、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型经营主体不断涌现并蓬勃发展。根据中国农业部公开的数据显示,截至2019年底,全国土地经营权流转面积达到5.5亿亩,占整个二轮承包面积的41%;全国各类新型经营主体数量达到300多万家,培养新型职业农民1700多万人。同时,围绕新型经营主体形成的各类服务组织比以往有了明显的增长。截至2019年底,全国共有36.9万家社会化服务组织为农民提供生产性服务,服务农户5000多万户。这有力地助推了农业规模化经营,对减少农村土地撂荒、提高农业生产率、增加农民收入等起到了重要作用。 (二)农地流转和规模化经营实践中仍然面临诸多难题 然而,从当前全国农村土地流转市场发展的总体情况来看,仍然存在诸多问题。一是土地流转程序不规范、流转效率低下(李跃,2010;杨玉珍,2016;宋宜农,2017);二是农地的资产价值在土地流转市场并没有显化,农民土地流转收益偏低(王春超,2011;钟涨宝等,2013;李韬,2015等);三是农地经营虽初具规模,土地细碎化并未有大的改观,不利于农地集约化利用、规模化经营、机械化推广(孙顶强等,2016;仇叶,2017),难以真正实现农业现代化。而实现土地集中连片流转则面临较高的交易成本,严重降低了土地的流转效率;四是,随着农业经营主体土地经营规模的扩大,对金融形成了量的需求,但是农村土地流转与金融资源配置并不平衡,“融资难”成为制约新型农业经营主体进一步发展的瓶颈(林乐芬等,2015;仝志辉等,2015;汪来喜等,2016;阚立娜等,2016)。以家庭农场为例,截至2017年底,经农业部认定的家庭农场总数达到54.9万个,其中获得财政资金支持的家庭农场有3.2万个,占家庭农场总数的5.7%,平均每个家庭农场获得财政扶持资金5.5万元。获得贷款支持的家庭农场共有3.5万个,仅占家庭农场总数的6.4%。如何破解当前农地流转中“融资难”等诸多问题,成为下一步要着力探索实践的新课题。 (三)“三权分置”制度安排下信托参与农村土地流转的实践探索 为解决农地流转中存在的问题,特别是农业生产经营中融资困境,国家在政策和法律层面给予了政策回应。2014年中央一号文件首次提出“三权分置”的指导思想,“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”,2015年和2016年相继发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》对农村承包土地经营权抵押试点做出了顶层设计与具体制度安排,赋予农村承包土地的经营权抵押融资功能,以适应和满足农地流转和农地金融创新的现实需求。2016年银监会主席尚福林在信托业年会上明确将土地流转信托定位为信托支持实体经济的探索业务方向之一,积极探索土地流转信托,助力农业供给侧结构性改革。信托公司有机会参与到土地经营权确认和流转环节,发挥制度优势,提高农业资源的流动性和利用效率,提高农业生产率。2017年中央一号文件提出“推进农地金融创新,加快农业供给侧改革”。2017年4月农业部发展计划司全国农业资源区划办公室提出,在农业供给侧结构性改革政策推动下,国家持续加大农业领域投入,推进农村投融资体制机制创新,优化社会资本“入农”投资环境。鼓励采用土地证券化、资产抵押、信托流转等新型融资方式,扩大企业、合作组织等农业经营主体的融资能力和资金渠道。 在不改变农村土地用途和农村土地集体所有制,保护耕地红线,以及农民土地权益不受损的三重前提下,信托机构参与农村土地流转,将信托制度与土地流转制度结合,不仅创新了土地经营权规范有序流转的新模式,而且对农村土地经营机制的深化改革具有重要意义。我国的土地经营权信托探索尝试最早可以追溯到2001年,浙江绍兴县通过政府组建县、镇、村三级土地流转信托服务机构,保持农户土地承包权不变,将土地经营权在承包期限内有偿转让,以解决大量农村劳动力向非农就业转移后普遍存在的土地弃耕、撂荒问题,取得了一定成效。随后2001年到2010年间,宁夏平罗县、湖南益阳市、福建沙县等地区也开展了土地经营权信托的实践探索,并形成具有地方特点的土地经营权信托模式,积累了丰富的实践经验。随着农地产权制度的不断健全,以及农村金融创新政策支持力度不断加大,自2011年开始,中粮信托、北京信托、中信信托等商业信托机构开始进入农地流转市场,开始了新一阶段的土地经营权信托探索。通过全国各地实践,农地经营权信托在解决当前的农地流转中土地细碎化程度高,土地流转不规范、市场化程度低,农民土地财产权实现难等问题方面取得一定成效。特别是利用信托的金融工具属性、发挥信托的制度功能以及资源配置功能,为农业生产经营主体提供融资造血功能和其他金融支持,在解决其“融资难”问题方面发挥了重要的作用。 二、问题提出 诚然,农地经营权信托作为土地产权制度创新的一种具体实现形式,无论是实践探索还是理论研究都尚处于初级阶段。当前全国多地对农地经营权信托进行了有益尝试,但实践中也暴露出多方面的问题。 首先,农地经营权信托涉及土地归集整理、流转交易和投融资平台建设、土地再流转以及流转后的新型经营体系构建、财政金融政策支持等内容,因此牵涉农业、金融等多个职能部门,具有很强的专业性和操作的复杂性。加之我国特殊的农地产权制度和严格的土地用途管制制度,农地经营权信托实践中面临较多制度、法律方面的障碍。在缺乏足够的认识,以及没有充分的前期调研和科学论证的条件下,一些地方盲目设立土地流转信托项目,导致项目推进缓慢,同时也加大了项目运行面临的风险和失败的可能性。如果项目运行失败导致农民的土地信托收益无法兑现,这将极大损害到农民的土地权益,这是直接关系到农民生活、农村稳定和农业发展的重要问题。其次,农地经营权信托运行过程涉及多方利益主体,利益联结和权责关系较为复杂。如果缺乏对其运行机制的把握导致无法建立稳定且规范的运行规则,没有在各参与主体之间建立合理的权责利分配关系,建立有效的激励约束机制,形成良好的信托契约安排,那么势必会影响到农地经营权信托项目持续稳定地推进。 因此,在信托机构不断介入农地流转市场的条件下,为保障农地经营权信托稳定运行,使其助力于“三权分置”产权制度改革和农业现代化发展目标的实现,需明晰和回答以下几个方面问题。一是我国农地经营权信托的形成机理是怎样的?其产生和发展的内在动因是什么?微观参与主体有着怎样的行为逻辑和利益诉求?二是不同农地经营权信托模式运行中所形成的信托契约安排在交易结构、利益联结、收益分配方面有何差异?这些差异对农地经营权信托运行又会产生什么影响?政府和市场作为资源配置的两种重要方式在农地经营权信托运行中的角色定位和职能范围?存在哪些问题?三是信托机构参与农地流转,在推动农地金融制度创新和解决农业融资难题方面有哪些新的可行路径?其适用范围如何?四是如何做好配套政策供给保障农地经营权信托的持续稳定健康发展?