典型行政类改判案例精析/改判案例精析丛书

作者简介

内容简介

10．交通管理行政诉讼罗伦富不服道路交通事故责任认定案 ——交通事故责任认定与行政 调解行为的可诉性?案情简介 2000年9月5日21时约25分，原告罗伦富之子康忠华驾驶川E06349号农用车，由隆昌向泸州市方向行至泸隆路41Km施工地段处，为躲避路面堆放物(炭渣)，驶出松滩桥面，翻于桥下，造成乘车人李贵华当场死亡、康忠华经医院抢救无效死亡的重大交通事故。被告四川省泸州市公安局交通警察支队三大队(以下简称交警队)认为康忠华因措施处置不当导致翻车，违反了道路交通管理条例第七条第二款的规定。依照《中华人民共和国道路交通事故处理办法》(以下简称道路交通事故处理办法)第十九条的规定，对康忠华作出第2000—279号《道路交通事故责任认定书》，认定驾驶员康忠华负此次事故全部责任，李贵华不负此事故责任。同时，在原告罗伦富同意的情况下对原告向李贵华死亡的赔偿进行了调解，制作《道路交通事故损害赔偿调解书》、《道路交通事故调解笔录》和《泸州市交警三大队送达凭证》。原告罗伦富不服被告交警队作出的道路交通事故责任认定，P148向四川省泸州市龙马潭区人民法院提起行政诉讼。 被告辩称：原告对道路交通事故责任认定不服，只能在法定的15日内向上一级交警部门申请重新认定。原告不申请重新认定，而且还同意被告就该事故的损害赔偿进行调解，并达成了调解协议。原告现在向法院提起行政诉讼，不服的只能是“调解协议”。根据自2000年3月10日起施行的最高人民法院法释[2000]8号《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称行诉法解释)第一条第二款第(三)项的规定，调解行为不属于行政诉讼受案范围。因此，应当驳回原告的起诉。审理结果 (一)一审判决 泸州市龙马潭区人民法院经审理认为：罗伦富以自己提交的证据证明了事故现场无安全标志为由，认为整个施工路段都没有设立标志的理由不能成立；罗伦富提出，执勤点的执勤人员提前下班，施工单位应当承担责任。该主张没有法律依据，不予支持。交警队作出的第2000—279号《道路交通事故责任认定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，是合法的具体行政行为，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第五十四条第(一)项的规定，判决如下：维持交警队2000年10月19日在第2000—279号《道路交通事故责任认定书》中对康忠华的责任认定。 原告罗伦富不服一审判决，向四川省泸州市中级人民法院提起上诉。理由是：1．事故路段不属于修路范围，施工单位在桥上堆放大量炭渣的行为违法。交警队的第2000—279号《道路交通事故责任认定书》中，对这一情节未作认定；2．康忠华驾P149车行驶的前方桥面上堆放的炭渣，占路面宽度一半以上，又无任何防围设施和安全标志，对事故的发生有直接影响。在此情况下，被上诉人认定康忠华负此次事故的全部责任，是错误的。为此导致上诉人承担此次事故的全部赔偿费用，是不公正的。一审判决认定事实不清，证据不足，请求二审改判撤销一审判决，撤销被上诉人作出的第2000一279号《道路交通事故责任认定书》，判令被上诉人对此次事故的责任重新认定。 (二)二审判决 二审法院认为，本案的审理对象不是罗伦富与交警队就《道路交通事故损害赔偿调解书》中赔偿额的确认与承担发生的争议，而是交警队对道路交通事故进行责任认定。交警队以行诉法解释第一条第二款第(三)项规定了“调解行为以及法律规定的仲裁行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，认为本案不是行政诉讼，这一理由不能成立。 本案所涉重大交通事故发生在松滩桥上，事故发生时桥面堆放着炭渣。该桥面是否属于整修范围，是否准许堆放炭渣，堆放炭渣而不设立安全二，交通事故调解书是不具有法律效力的行政调解行为，不属于行政诉讼受案范围，对其不服应直接提起民事诉讼；第三，法院对交通事故责任认本案的交通事故作出责任划分呢?这一问题与前文已经讨论过的审查标准有关。本案属于专业性较强的交通行政管理案件，法院对此类案件只能采取程序较低的审查标准，相应的，在判决的时候也不能替代行政机关作出行政行为。因此，二审法院判令交警队重新作出责任认定行为是正确的。 总结本案全部的审理规则，主要有以下几个结论：第一，交P158通事故责任认定是影响相对人权利义务的具体行政行为，具有可诉性；第定的审查标准较低，一般从程序、证据和适用法律等方面进行合法性审查；第四，法院在交通事故责任认定行政案件中不能以自己的判断代替行政机关的判断，直接作出交通事故责任应如何认定的判决。改判关键点 本案改判的关键点在于交通事故责任的认定行为是否合法，即证据是否确凿充分，适用法律法规是否正确和程序是否合法，本案中，交警队在作出道路交通责任认定时，对多项与交通事故发生关系重大的事实没有在查明的基础上予以准确认定，属于事实不清，在适用法律时，又没有明确指出具体适用的条款，在行政行为合法性判断的三项标准中，严重违反了其中的两项，是违法行政行为。 一审法院在审理过程中，停留在案件表面，没有认真查明案件的全部事实即作出维持判决，失于草率，二审法院认定了行政行为的违法，撤销了行政行为和一审判决，并责令行政机关重新作出行政行为，是正确的，基于法院和行政机关的分工，除行政处罚显失公正可以由法院判决予以变更之外，法院不应代替行政机关作出行政行为。P159标志和防围设施是否合法，这种行为与此次重大交通事故的发生是否有直接因果关系，被上诉人交警队既没有认定也没有排除，因此该事故责任认定属事实不清。交警队作出此次道路交通事故责任认定，适用的法律依据是道路交通事故处理办法第十九条。该条规定有三款，分别规定了在有一方、两方、三方或多方当事人的情况下责任如何认定。交警队只笼统适用道路交通事故处理办法第十九条，没有指出具体适用哪一款，属适用法律错误。道路交通事故发生后，公安交通管理部门应当按照法定程序调查取证，查明事故原因。对涉及到事故发生的各种因素，应当予以全面考虑并进行综合分析认定，准确划分事故责任。被上诉人交警队对本案所涉重大交通事故作出的责任认定，事实不清，证据不足，适用法律错误，该行政行为不具有合P150法性。一审法院在审理本案时，虽然主持双方当事人进行了举证、质证、认证，但对通过审理能够确认的法律事实未加认定，就认为被上诉人交警队作出的第2000—279号《道路交通事故责任认定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判决维持了这个不具有合法性的行政行为，是错误的，应当纠正。上诉人罗伦富的上诉有理，予以采纳。依照行政诉讼法第五十四条第(二)项第1、2目和第六十一条第(三)项的规定，判决如下：一、撤销一审行政判决；二、撤销被上诉人交警队于2000年10月19日作出的第2000—279号《道路交通事故责任认定书》；三、判令被上诉人交警队对2000年9月5日发生在泸隆路41KN处的重大交通事故的责任重新进行认定。改判评析 本案争议的焦点主要有以下几个：第一，交通事故责任认定是否属于行政诉讼的受案范围；第二，交通事故调解书是否属于行政诉讼的受案范围；第三，本案交警队作出的交通事故责任认定书是否合法。被告交警队认为交通事故责任认定属于行政调解行为，不是行政诉讼的受案范围，原告认为交通事故责任认定是具体行政行为，且交警队作出的交通事故责任认定违法。对第一个和第二个争议点，一审和二审法院都认为交通事故责任认定是具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围，交通事故调解是行政调解，不属于行政诉讼受案范围。对第三个争议点，一审法院认为，交警队作出的第2000—279号《道路交通事故责任认定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，是合法的具体行政行为，应当维持；二审法院认为，道路交通事故发生后，公安交通管理部门应当按照法定程序调查取证，查明事故原因，对涉及到事故发生的各种因素，应当予以全面考虑并进行综P151合分析认定，准确划分事故责任，交警队作出的交通事故责任认定事实不清，证据不足，适用法律错误，该行政行为不具有合法性。 本案是一起典型的交通事故责任认定行政纠纷，其涉及的三个争议点具有典型的代表性，基本上涵盖了交通事故责任行政案件的主要问题。二审法院改判的关键在于对交通事故责任认定书的合法性判断与一审不同。下文以本案二审改判的关键为重点，对本案涉及的三个争议点展开法理分析如下： (一)交通事故责任认定是否属于行政诉讼的受案范围 1．交通事故责任认定的性质 交通事故责任认定是公安机关对发生交通事故进行责任认定的行政行为，是确认交通事故引发的民事责任承担的主要依据。关于交通事故责任认定的性质有不同的看法。从行政行为的分类来看，多数观点赞成交通事故责任认定属于行政确认行为。行政确认行为是指行政机关为确认相对人的权利或者具有法律意义的资格而作的具体行政行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，包括鉴定、认证、划定、勘定、证明等。行政确认行为如果涉及到当事人的权利扣义务，从保护相对人的角度考虑应当属于行政诉讼的受案范围。 2．对交通事故责任认定不服的救济程序 交通事故责任认定是交警队根据法律的授权进行责任认定，但法律并没有规定这一责任认定行为是终局行为。所谓的终局行为，是指行政机关作出的裁决是最后的认定结果，不但允许再申请行政复议或提起行政诉讼。对交通事故责任认定不服有两种救P152济途径： (1)复议程序 《道路交通事故处理办法》第22条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上级公安机关申请重新认定。”也就是说，相对人对交通事故责任认定不服，有权向上级公安机关复议。 (2)行政诉讼程序 交通事故责任认定在现实中一度被作为不可诉的行为对待，有些法院对交通事故责任认定行为不予受理。主张交通事故责任认定行为不可诉的主要依据是1992年《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》。该《通知》规定，“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故认定及伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民辛诉讼的，人民法院不予受理。”但这一规定并不合理。第一，交通事故责任认定书对交通事故责任进行划分，直接影响了相对人的权利，它从法律性质上属于侵犯相对人人身权、财产权的具体行政行为。第二，行政诉讼法及司法解释并未排除对交通事故责任认定行为的审查。在本书“山东省烟台市国土资源局与烟台长城科工贸(集团)公司行政处罚上诉案——如何认定行政诉讼范围?”一案分析中我们知道，只要符合侵犯人身权、财产权和具体行政行为标准，又不属于行政诉讼受案范围明确规定不受理的内容，就应当属于行政诉讼的受案范围。行政诉讼法及司法解释并未将交通事故责任认定作为否定列举的部分，因此，交通事故责任认定应当属于行政诉讼的受案范围。第三，从法律的位阶和效力等级来看，《行政诉讼法》是法律，而1992年《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》是司法解释，无权改变全国人大制定的法律的内容。这样，在交通事故责任认定是否可诉这一问题上，应当适用行政诉讼法，而不是《最高人民法院、公安部关于P153处理道路交通事故案件有关问题的通知》。 3．本案中交警队的交通事故责任认定是否要遵循复议前置程序，即必须要先经过行政复议才能提起行政诉讼。 《道路交通事故处理办法》第22条对不服交通事故责任认定的复议程序进行了规定，那么，相对人是否必须先经过复议才能向法院起诉呢?本案中交警队提出的抗辩理由之一是对交通事故责任认定不服应当先经复议才能起诉，本案原告罗伦富在十五日内未申请复议已经丧失了复议权利。我们需要注意，《道路交通事故处理办法》第22条规定的向上级公安机关申请重新认定，是“可以”而不是“应当”，因此向上级公安机关申请重新认定不属于行政复议前置程序。而且《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第42条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”从这一规定可以看出，申请复议的期限应当是六十日，而不是十五日。二审判决中写明，上诉人交警队在《道路交通事故责任认定书》中告知当事人在十五日内申请行政复议，是错误的。交警队认为上诉人罗伦富在法定的十五日期限内没有申请行政复议，故道路交通事故责任认定已经发生法律效力，理由不能成立。 综上，我们认为，交通事故责任认定书是一种行政确认行为，是直接影响相对人权利义务的具体行政行为，它属于行政诉讼的受案范围。二审判决对交通事故责任认定的可诉性作了详细的论证：对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得P154到民事赔偿的问题，因此它涉及当事人的权利和义务。行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”上诉人罗伦富认为被上诉人交警队对交通事故作出的责任认定行为侵犯了其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据罗伦富的诉讼请求，本案的审查对象是交警队作出的道路交通事故责任认定行为，不是交警队的调解行为。而道路交通事故责任认定，既不是调解行为，也不是法律规定的仲裁行为。交警队以行诉法解释第1条第2款第(三)项规定了“调解行为以及法律规定的仲裁行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，认为本案不是行政诉讼，这一理由不能成立。 (二)交通事故调解书是否属于行政诉讼的受案范围 1．交通事故调解书的性质 交通事故调解书是发生交通事故后由交警队对交通事故当事人就民事赔偿问题进行的调解。从性质上看，交通事故调解书属于不具有法律强制力的行政调解。理由有以下几点：第一，交通事故调解书必须以交通事故当事人的同意为前提才能签署并生效；第二，交通事故调解书没有法律强制力，一旦当事人向法院提起诉讼，交通事故调解书自行失效。 2．行政调解不属于行政诉讼的受案范围 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第1条规定，调解行为以及法律规定的仲裁行为不属于行政诉讼的受案范围。因此，交通事故调解书不属于行政诉讼受案范围，当事人对调解书不服，直接向法院提起民事诉讼。 (三)本案交警队作出的交通事故责任认定书是否合法 1．法院对交通事故责任认定书的审查标准 审查标准是法院在对具体行政行为进行审查时，应当审查到P155什么深度，又称审查强度。我国行政诉讼法对审查标准没有明确规定，仅规定对具体行政行为进行合法性审查，可以理解为我国行政诉讼法规定的审查标准是合法性标准。交通事故责任是专业性较强的行政行为，法院作为法律问题的专家，在交通事故责任认定上并不比交警部门有更大的优势。在这种专业性较强的行政管理领域，法院对行政行为的审查是有限的，法院作出的判决也是有限的。即只审查行政行为的合法性，包括证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，而不审查行政行为的合理性问题，对行政行为所依据的法律规范性文件只作出是否合法的评价，但不能对之作出判决。 2．法院对交通事故责任认定书的审查内容 本案交警队作出交通事故责任认定，主体适格、程序正当，因此，从行政行为合法性的角度来看，法院需要审查的内容包括以下几个方面： (1)证据是否充分 本案原告罗伦富向法庭提交的证据有：1．证人肖安良、梁开基、陈延喜的《证言笔录》，证明施工过程中施工路段实行车辆单行道通行，采取的措施是定人定点，从早上6点到晚上10点执勤，但事故发生时已无人执勤。2．《交通事故现场勘查笔录》，证明事故发生地段的施工路面堆放有大量炭渣。 被告交警队向法庭提交的证据有：1．《道路交通事故损害赔偿调解书》、《道路交通事故调解笔录》、《泸州市交警三大队送达凭证》，用以证明原告对道路交通事故责任认定已认可，并就损害赔偿达成了调解协议。2．第2000—279号《道路交通事故责任认定书》、《交通事故现场勘查草图》、《道路交通事故现场图》，用以证明事故现场路面宽11．90米，堆放物约占路面宽6．45米，剩余路面宽5．45米，车辆能安全通过。3．泸州蜀泸路业有限公司《关于对泸隆路松滩桥至杨关桥路面改造的报告》，用以证明P156施工单位改造路面是经过泸州市公安局交通警察支队同意的，手续完善合法。4．施工单位在施工路段两端设立的施工标志牌照片和事故现场照片6张，用以证明施工单位已经按《中华人民共和国道路交通管理条例》(以下简称道路交通管理条例)第66条第2、3款的规定，在泸隆路38 KM处隆昌至泸州方向、41KM+200M处泸州至隆昌方向设有明显的标志牌和安全设施。5．对执勤人员梁开基的《询问笔录》，用以证明在施工现场设有标志牌和执勤点的事实。 对原告罗伦富与被告交警队提交的证据进行审查和质证，双方对原告罗伦富提交的两项证据，被告交警队的证据1、2、3、5无异议。双方对证据争议的关键是被告交警队提交的证据4。原告罗伦富认为自己提交的证据1可以反驳交警队的证据4。 二审法院通过法庭质证、认证，确定交警队提交的公路情况照片不是事故发生时的现场照片，罗伦富的质证理由成立。该证据对本案事实不具有证明力，不予确认。这样，交警队作出关于康忠华负交通事故全责的责任认定书缺乏关键性证据支持。 (2)适用法律是否正确 交警队为证明第2000—279号《道路交通事故责任认定书》适用法律正确，提交了如下法律依据：国务院发布的道路交通管理条例第7条第2款，内容是：“遇到本条例没有规定的情况，车辆、行人必须在确保安全的原则下通行”；道路交通事故处理办法第19条，内容是：“一方当事人的违章行为造成交通事故的，有违章行为的一方应当负全部责任，其他方不负交通事故责任。”“两方当事人的违章行为共同造成交通事故的，违章行为在交通事故中作用大的一方负主要责任，另一方负次要责任；违章行为在交通事故中作用基本相当的，两方负同等责任。”“三方以上当事人的违章行为共同造成交通事故的，根据各自的违章行为在交通事故中的作用大小划分责任”；公安部发布的《道路交通P157事故处理程序规定》。 二审法院在审理本案适用法律是否正确时认为，交警队提交的法律依据都是有效的，罗伦富根据道路交通管理条例第66条的规定，提出交警队没有证明松滩桥上的堆放物是施工单位依法堆放的，符合本案事实，应予采纳。此外，公安部《道路交通事故处理程序规定》的第4条规定：“交通警察须有三年以上交通管理实践，经过专业培训考试合格，由省、自治区、直辖市公安管理部门颁发证书，方准处理一般事故以上的交通事故。”处理本案所涉重大交通事故的吕和龙、张铁是否具备这一资格，交警队没有提交证据证明。 这样，一方面交警队作出康忠华负交通事故全责的责任认定缺乏关键性证据支持，另一方面交警队作出的责任认定书存在与法律要求不符合的情形，该交通事故责任认定书是违法的行政行为，应当被撤销。 3．法院关于交通事故责任认定行政纠纷作出的判决方式 法院撤销一个具体行政行为之后有几种判决方式，一是自己代替行政机关作出某个行政行为或指定行政机关作出某个行政行为；二是指令行政机关重作。本案中法院撤销了交警队的交通事故责任认定后，能否自己就