中国官僚政治研究 (新校本)

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第一篇 论所谓官僚政治 一 在有关政治理论或政治史的载籍中，我们经常容易 见到关于贵族政治、专制政治、民主政治的论著。但把 官僚政治（Bureacra-cy）当作一个特定的形态或体制 加以论述的，却比较稀罕。那往往只是在讨论其他政治 形态时附带的说到。对于这种政治现象形态少所论及的 理由何在，以后还有谈到的机会。这里我只要表明：官 僚政治确曾在不同的程度上，存在并作用于一切国家的 某一历史阶段。也许就因此故，英国权威政治学者拉斯 基教授（Prof．Laski）曾在塞利格曼教授（Prof． Seligman）主编的《社会科学大辞书》中，就官僚政治 作过这样的概括说明： 官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于宫 僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上 。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行故事处理， 谈不到机动；遇事拖延不决，不重实验。在极端场合， 官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图 谋利益的勾当。 ——《社会科学大辞书》第三卷，第70页 这说明大体是妥当的，但我认为需要加以补充和分 释，否则不但对于拉斯基教授自己在那段话后面引述的 例解，有些不易讲得明白，而我们也似乎可以依据经验 ，说官僚政治在任何历史时代都能存在。比如说，讲形 式、打官腔、遇事但求公式上能交代、一味被动的刻板 的应付、一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都 是所谓官僚主义的作风，这作风，确实在任何设官而治 的社会，差不多都可以见到；即在民主政治下，对于任 用官吏，如采行所谓分赃制（Spoils System——美国 以前官吏进退，随政党为转移，故称此种官制为分赃制 ），则因交代频繁，造成互不负责的脱节现象；如采行 专家制，重视官吏专门经验，则又因他们长期或世守其 职，造成特殊积习，造成相伴而生的种种官场流弊。特 所有这些作风和流弊，通是属于技术方面的，惟其是属 于技术方面的，故英美诸国都先后实行一种政务与事务 分开的文官制，从技术上予以改进，并设法使那些流弊 减缩到最低限度。然而，我们把官僚政治当作一种社会 体制来讨论，虽然也注意它的技术面，但同时却更注意 它的社会面，从社会的意义上来理解官僚政治，就是说 ，在此种政治下，“政府权力，全把握于官僚手中，官 僚有权侵夺普通公民的自由”，官僚把政府措施看为为 自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治， 是依存于诸般社会条件，而又为那些社会条件所范围着 的，它可能增大前述技术性的官僚作风，但却不可能单 在技术上去讲求根治。 由以上的释明，我们就知道： （一）官僚政治得从技术的、社会的两方面去说明 ，而我们当作一种社会体制来研究的官僚政治，宁是重 视它的社会的那一面，虽然我们同时没有理由不注意到 它的技术的那方面。