华北地区食物安全可持续发展战略研究（精）/国际化绿色化背景下国家区域食物安全可持续

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第一章 绪论
　　第一节 食物安全与可持续发展的内涵和趋势
　　国家食物安全问题是国家安全战略的重要组成部分，历来为世界各国政府所重视。随着时间的推移，食物安全的内涵变得越来越丰富，食物安全在国家政治经济安全中的重要性不仅没有削弱，反而变得越来越重要。
　　一、国际上食物安全的概念与内涵
　　关于食物安全的概念，国内外有关组织和学者有很多不同的理解与阐释，但基本上所指本质相同，只不过分析的角度和概念外延大小不同而已。
　　（一）国际上对食物安全概念的界定
　　国际上对于食物安全的概念，最早是在1974年召开的联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）（简称联合国粮农组织）大会上签署的《世界粮食安全国际约定》中提出的。该约定要求有关国家“保证世界上随时供应足够的基本食品，保证稳步扩大粮食生产及减少产量和价格的波动”。这也是食物安全的原始概念（FAO，1974）。
　　1983年，联合国粮农组织在世界粮食首脑会议上把食物安全的新概念定义为：食物安全的最终目的是保证所有人随时都能买得到且能买得起能够维持生活的基本食物。这里的食物安全包含三个方面：一是粮食产量足够多；二是食物供应相对稳定；三是对食物有需求的人有获得食物的能力。实现食物安全既要保证足够多的食物产量，又要保证合理食物供给，还要注意提高居民的购买能力。也就是说，只有同时满足了这三个方面，才是实现了真正的食物安全。
　　20世纪90年代初，随着经济发展、科技进步、食物供给能力及人们生活水平的显著提高，人们把注意力更多地放在了食物的卫生和营养层面。1992年，联合国粮农组织再次定义了食物安全，即“所有人在任何时候都可以而且有能力获得既安全又富有营养的食物，用以维持健康的生活”（FAO，1992）。1996年11月，第二次世界粮食首脑会议通过的《世界粮食首脑会议行动计划》再一次对食物安全的概念进行了充分阐述，这就是“所有人在任何时候都能获得足够的、富有营养的和安全的食物，来满足健康的膳食需要和合理的喜好”。也就是说，食物安全包含买得到、买得起和吃得好三方面含义，可以分为食物的数量安全、经济安全和营养安全三级目标。
　　1）食物的数量安全是指一个国家或地区通过食物生产与市场贸易保障全体人口食物消费的数量需求，反映的是总体食物供给能力，是食物安全的初级目标。食物的数量安全包含食物生产能力和食物市场贸易能力两方面。
　　2）食物的经济安全是指居民家庭购买所需食物的经济支付能力，反映的是家庭这一社会基本单元保障食物安全的能力，是食物安全的中级目标。
　　3）食物的营养安全是指保障居民身体健康所需的卫生安全和营养均衡食物的能力，在吃饱的基础上还要强调所吃食物符合卫生无害和营养丰富的基本标准，反映了食物安全的卫生安全无害、食物品种搭配、膳食营养均衡等质量特征，是食物安全的高级目标。
　　（二）狭义和广义上的食物安全认识
　　狭义上的食物概念是谷物即稻谷、麦类、粗粮三大类。食物安全，狭义讲就是粮食安全。《中国农业百科全书》把粮食的概念解释为：“谷类、薯类、豆类这些能够提供粮食的农作物，主要成分是淀粉、脂肪、蛋白质和维生素。”狭义的“食物安全”主要重视粮食数量的供需平衡，水稻、小麦、玉米等粮食作物的种植对耕地、水资源等的自然条件要求高，初级产品大多是经过简单加工而直接消费，其战略目标是粮食主产区发展粮食产业、促进种粮农民增加收入、保障粮食有效供给（卢良恕，2004）。
　　广义上，联合国粮农组织认为，有利于身体健康的且能够食用的物质都属于食物。广义上的“食物安全”，是在粮食安全的基础上，充分发挥区域比较优势，宜粮则粮、宜牧则牧、宜林则林、宜渔则渔，注重转化（如饲料粮、饲料草转化为肉、蛋、奶等）、加工（如发酵、提取营养等）、食物多样化及安全卫生、营养丰富，符合小康社会发展和人与自然和谐共处的要求。把食物生产的自然生态适宜性和区域比较的经济社会优势相结合，从全局的观点保障食物安全、生态环境安全，实现食物安全的可持续发展。综合来看，食物安全的概念从最初的消除贫苦、饥饿及营养不良，发展到从供求两方面追求生产和供应的平衡，乃至追求食物安全营养和结构的合理，再发展到现今注重生态和资源保护的可持续食物安全，反映了食物安全的内涵随着社会发展和人们生活水平的提高而变得越来越丰富。就目前而言，食物安全应定义为：在保证生态和资源安全并可持续利用的前提下，确保所有人在任何时候都可得到营养、健康、充足的食物来源，同时抵御各种风险和灾害，进而充分实现人民安居乐业和国家繁荣稳定。
　　二、国际食物安全形势
　　自工业革命以来，世界人口持续增长，使人类对各类资源的需求量随之增加。与此同时，席卷全球的城市化浪潮则直接或间接地造成耕地总面积和谷物播种面积下降，进而使谷物增产速度逐年放缓，导致谷物供求关系日趋紧张。全世界面临的最大挑战之一是如何确保越来越庞大的人口（预计将于2050年达到约100亿）拥有足够的粮食以满足营养需求。要在2050年满足新增人口对粮食的需求，全球粮食产量将需要增加50%。粮食安全是一个复杂的问题，涉及所有形式的营养不良、小型粮食生产者的生产力和收入、粮食生产系统的抵御力，以及生物多样性和遗传资源的可持续利用等要素，需要采取整体方法加以解决。
　　联合国粮农组织于2017年发布的《世界粮食安全和营养状况》显示：世界上的食物不足发生率在经过十多年的稳步下降后，2016年似乎再次出现上升，食物不足人数已从2015年的7.77亿增至2016年的8.15亿，影响了全球11%的人口（图1-1）。
　　图1-1 2000～2016年世界食物不足发生率（左轴）与食物不足人数（右轴）（联合国粮食及农业组织等，2017）
　　三、国际农业可持续发展趋势
　　从原始农业到传统农业、再从传统农业向现代化农业发展基本上是世界各国或地区所共同经历的农业发展阶段。20世纪50年代以来，多数发达国家和发展中国家皆广泛开展“绿色革命”运动，逐步从传统农业向现代化农业阶段过渡，其基本特征是在农药、化肥、机械等高投入的基础上，追求农产品的高产出和农业生产率的大幅提高。这一过程使全球农业实现了农业工业化水平和农业经济水平的高速增长。但是，在创造农业发展奇迹的同时，全球农业生态环境受到了许多负面影响，特别是资源与能源的过度消耗，以及大量农业污染物的产生。这些因素严重破坏了人类赖以生存的地球环境，导致地力下降、环境污染等重大环境问题。
　　20世纪80年代末，可持续发展思潮兴起。人类意识到，在经济快速发展的同时，人与自然必须和谐共处，必须保护人类赖以生存的资源与环境，以促进世界经济的可持续发展。随着社会对现代农业造成的资源环境负面影响的认识及声势浩大的环境保护主义的推动，从20世纪70年代以来，西方发达国家自然农作运动有所发展，学派众多，名称各异，如“有机农业”“生态农业”“生物农业”“替代农业”“再生农业”“生物动力农业”“超工业农业”“超石油农业”“低投入农业”“自然农法”“四无农业”等。它们的共同主张是，崇尚自然、保护自然、回归自然，回归低投入的传统农作方式与技术，废弃现代工业生产的人工化学合成品，舍弃现代科学技术与大规模工业化的生产方式，提倡自给自足的小农经营等。一些西方学者将现行的现代农业称为“常规农业”，认为这种“常规农业”是不可持续的，并企图从根本上加以“替代”。其主要办法就是回归自然农作。在技术层面上，自然农业提倡者强调传统技术，提倡轮作、病虫草害的生物防治、生物农药、有机肥料、旱作技术等，这些都是无可厚非的。但过分夸大这些传统技术的作用，忽视了现代的新技术，如农机、灌溉、新品种、新材料、新工艺（刘巽浩，2004）。
　　近年来“持续集约”（sustainable intensification）成为国际广泛关注的农业未来发展的重要方向。2009年，英国皇家学会发布了 Reaping the Benefits的报告，其中提到的“持续集约”获得广泛的关注。联合国粮农组织（FAO）也认可该方向，并于2012年组织实施了“持续作物生产计划”，把“持续集约”作为该计划的第一战略目标。该计划着眼于提高单位耕地面积的作物产出能力，并综合考虑了社会、政治、经济和环境等所有影响生产力与可持续能力的因素，尤其特别强调环境的可持续性，通过生态系统方法（ecosystem approach）实现作物生产的集约持续。
　　此外，近年来，“气候智慧型农业”（climate smart agriculture）又开始成为新的农业发展理念和目标；FAO于2010年提出后已经受到国际社会的普遍关注，世界银行、欧盟委员会、美国和加拿大农业部等都开制订相关政策与项目计划。2015年，美国牵头成立国际气候智慧型农业联盟。气候智慧型农业充分考虑了应对粮食安全和气候变化挑战的经济、社会、环境等的复杂性，通过发展技术、改善政策和投资环境，实现“三赢”：保持农业发展和生产能力、增强气候变化适应能力、实现固碳减排。
　　事实上，目前国际最新流行的“持续集约”与中国近20年来已经为学术界所广泛接受的“集约持续”并无太大的差异。1992年，联合国环境与发展大会通过了《二十一世纪议程》（Agenda 21）以后，关于中国农业发展道路的选择，中国学术界展开了充分的讨论。学者们认为，与西方发达国家不同，中国是一个发展中国家，人多耕地少，耕地规模小而分散，总体上农业尚处在半人畜力半机械、半自给半商品的传统农业阶段，投入少、农民穷、人均资源缺。所以，“美国模式”“日本模式”都行不通，西方少数学者提倡的“回归”“低熵化”“自然农业”之路更行不通。最终达成的共识是：中国式农业现代化的道路是“集约持续农业”（intensive sustainable agriculture），其特点如下（刘巽浩，1995）。
　　1.集约农作
　　将土地利用率放在首位，努力提高作物产量，对于约2/3的中低产田要力求提高土壤地力、增加产量，对于生产条件优良的粮食主产区要在维护地力的基础上保障高产稳产与可持续性；力争有田皆绿，四季常青，高度集约地多维（平面、空间、时间）利用每一块土地，实行精耕细作、间作、套种、复种。除种植业外，畜牧业、水产业、林业也都要提高单位面积产量与质量。
　　2.高效增收
　　要将提高经济效益、增加农民收入放在重要位置；力争高产高效或高产不低效，积极提高劳动生产率；要因地制宜地调整结构，适当增加园艺作物与养殖业比例，适当增加高价值作物与动物及出口创汇的比例；积极发展农产品加工业与其他二三产业；实行劳动力密集、科技密集和适当增加投入的有机结合与相互置换。
　　3.持续发展
　　要强调自然生态与人工生态相结合，保护资源、改善生态环境，搞好水利与农田基本建设，改善生产条件，提高农业综合持续生产能力。要强调产量持续性、经济持续性与生态持续性的结合，避免只片面强调一个方面。力争在高产、高效的同时不破坏资源环境，甚至有所改善。为了促进农业可持续发展，在中国当前投入不足的情况下，增加投入（包括物质投入与智力投入）是可持续发展的关键。
　　上述三条是相辅相成的。集约农作、高产、高效必须建立在土地综合生产能力的持久性基础之上，而持久发展又离不开增产增收，低产低效益的农业是不可能持久发展的，集约持续农业是在中国条件下，从传统农业向现代农业转变方向上的一种道路的具体化。它与当前国际上所提的农业现代化、持续农业在方向上是一致的。
　　2014年，中央一号文件提出“中国特色农业现代化道路”。2016年10月17日，国务院印发的《全国农业现代化规划（2016—2020年）》指出，“十三五”农业现代化要以提高质量效益和竞争力为中心，以推进供给侧结构性改革为主线，以多种形式的适度规模经营为引领，加快转变农业发展方式，构建现