行政执法与行政审判(总第70集)

作者简介

中华人民共和国最高人民法院行政审判庭是中国的最高人民法院的组成部门，职责权限为审查行政机关、申请强制执行案件。

内容简介

行政审判基本问题研究 江必新 2014年11月行政诉讼法首次全面修改，2017年11月13日最高人民法院通过行政诉讼法的全面解释。期间，行政诉讼法又进行了一次微调，并通过了一部配套性的行政诉讼法若干问题的司法解释。新行政诉讼法有很多内容都属于重大立法创制，如规范性文件附带审查、复议机关作共同被告等，但在实施过程中不断呈现新情况新问题，同时行政诉讼领域长期存在的难题如受案范围、裁判方式等，仍然困扰着行政审判实践。因此，行政诉讼制度目前呈现出飞跃式发展，但仍然存在诸多问题需要解决。最高人民法院结合司法实践及时制定全面司法解释，可以更为准确地理解和适用新行政诉讼法，有效解决司法实践中面对的难题。行政审判的基础问题可以归纳为四个方面：受理、审理、判决、执行。 一、受理问题 （一）行政诉讼案件受理问题相对复杂 民事争议的解决是法院尤其是普通法院的当然职责，民事诉讼涉及私权利，其受理条件相对较少。当事人存在诉讼利益的，只要有明确的被告及诉讼请求和理由，一般即可提起民事诉讼，除法律有特别规定的外，原则上人民法院都应当予以受理，且法律规定的例外情形较少。相对于民事诉讼，行政诉讼的受理制度则更为复杂，主要原因在于：第一，行政诉讼涉及公权力，其受理问题涉及司法权和行政权之间的关系，涉及司法权对行政权的监督程度和范围。第二，行政案件不仅涉及个人利益，还与公共利益、社会管理秩序、行政管理秩序有密切关系。行政案件的起诉条件如果不加以适当限制，则影响行政法律关系以及行政管理秩序的稳定性，社会管理关系将长期处于不确定状态，给公共利益带来极大的不确定性。当然，随着民主法治进程的加快，行政诉讼受理的限制条件将越来越少，但总体来说仍比民事案件的受理条件严格。 （二）行政诉讼案件的受理条件 行政诉讼法第四十九条规定，提起行政诉讼需符合四个法定条件。但并不能简单将其与行政诉讼案件的受理条件完全等同，应当将其理解为必要条件而非充分条件。行政诉讼法的“起诉与受理”整章，亦并未穷尽所有行政诉讼案件的受理条件。事实上，行政诉讼的法定受理条件分散在多个章节部分，具体可分为两大类：第一，绝对的起诉条件，即不具备条件则不能提起行政诉讼。具体有：其一，被诉的行政行为必须属于行政诉讼受案范围。这涉及司法权和行政权之间的关系，不属于行政诉讼受案范围的，则一律不予受理。其二，起诉人必须与被诉行为有法律上的利害关系。被诉行为包括作为和不作为，除法律规定的公益诉讼外，没有利害关系的主体，不能提起行政诉讼。其三，没有超过法律的起诉期限。为维护行政法律关系的稳定性，避免提起行政诉讼的时间过长而影响公共利益，一般情况下只要起诉人超过起诉期限的，则不能提起行政诉讼。值得注意的是，若超过起诉期限不能归责于起诉人自身，而是不可抗力等客观的外界因素或者行政机关刻意的阻拦等被告方面的原因所造成，人民法院则应当予以受理。其四，受其他诉讼案件的影响而不能提起行政诉讼。如撤诉后无正当理由再次提起行政诉讼的；已经提起行政诉讼而重复提起的行政诉讼；提起的行政诉讼的诉讼标的受生效裁判羁束的；等等。第二，相对的起诉条件，即起诉时不符合起诉条件，但经过当事人的改变、选择后可以重新提起行政诉讼的条件。具体有：其一，起诉时未经过前置程序的。如法律规定的复议前置案件，未经过复议前置程序而直接提起行政诉讼的，人民法院不予受理。但在当事人经过复议程序后，仍可以提起行政诉讼。其二，未依法缴纳诉讼费的。当事人未按照法律规定依法缴纳诉讼费，人民法院按撤诉处理后，当事人如在起诉期间内缴纳诉讼费后再提起行政诉讼的，人民法院应当予以立案。其三，未提交必要的起诉材料。如未提交原告的身份证明材料以及有效联系方式；未提交被诉行政行为或者不作为存在的材料；由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，未提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料的。缺乏这些必要材料，人民法院无法开展后续的审理工作，一般不予立案受理，但当事人补充提交材料之后不影响人民法院进行案件审理的，应当予以受理。其四，提交的起诉材料书写不正确的。如被告不明确的或明显不正确的；诉讼请求不具体或明显不正确的，等等。人民法院应当对当事人进行释明和指导，当事人修改后表述正确的，人民法院应当予以受理。当事人拒绝补正或者修改的，则不予以受理。 （三）正确理解立案登记制 2015年，行政诉讼法率先确定在行政诉讼领域实行立案登记制，有效解决了行政诉讼立案难问题。但实践中也存在对于立案登记制条件下是否需要审查起诉条件等问题把握尺度不一，一些不符合起诉条件的案件进入到诉讼程序等问题，尤其是出现一些滥用诉权的现象，浪费了宝贵的司法资源。立案登记制并不是放弃立案受理条件的审查。行政诉讼法明确规定，对于符合法律规定的起诉条件的必须立案，即立案时仍然需要对是否符合起诉条件进行审查。立案登记制取代立案审查制，其实质意义主要是两个方面：第一，避免法外设置受理条件。主要针对过去搞立案土政策，人为设置立案条件，导致应当受理的案件而不受理的现象。第二，避免立案环节的过度审查。实践中，过度审查主要表现在对行政诉讼法第四十九条第三项规定的操作上，即有具体诉讼请求和事实根据，其目的是避免原告一方证据突袭，违反正当程序。其中，最主要的是事实根据问题。法律规定对事实根据仅作形式上的要求，当事人提出事实根据即可，避免被告一方难以有针对性地答辩，以及第三人难以发表意见，案件则无法进行审理，但并不要求起诉时事实根据必须确凿、充分。是否具有确凿充分的事实根据，属于审理环节的问题，在立案环节难以确定。因此，立案登记制取代立案审查制的核心要义，并非取消起诉条件，而是仍然要严格遵循行政诉讼法规定的起诉条件。立案审查的问题要尽可能在立案阶段完成，在立案阶段把立案条件进行全面有效的审查，而不能简单地一律登记立案，将立案方面的审查移送至审判庭进行，使大量不能立案的案件到审判庭后再驳回起诉，不仅增加当事人诉累，而且严重浪费司法资源。一般来说，有的起诉条件在立案环节难以查清，尤其是在法律期限内（七日内）难以判断是否完全符合起诉条件，而需要被告答辩或开庭审理才能最终确定的，才可把案件送到审判庭解决受理问题。 （四）正确理解行政行为 受案范围的核心问题是行政行为概念的界定。行政诉讼法修改之前，受案范围对应的是“具体行政行为”相应证据材料；说服举证责任又称法定责任，在工伤认定程序中，一般是用人单位承担职工是否符合工伤认定条件；在行政诉讼中一般是被告运用证据对其做出的行政行为进行说明、论证、使法官形成对案件事实的确信。本案中，我们首先要厘清申请人（职工）、用人单位、社会保险行政部门应当承担什么样的举证责任，通过厘清各自的责任就易于作出合法的工伤认定决定。 （一）申请人承担初步的举证责任 一般来说，工伤认定中通常由用人单位承担举证责任，但是申请人也应当根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十八条的规定承担初步的举证责任。具体来说就是：（1）存在劳动关系的证明；（2）证明受害人在事故中受到了伤害；（3）提供受到伤害的事实证据如医院病历、职业病诊断书或者鉴定书等；（4）提交了相应的申请材料。作为申请人来说，要启动工伤认定程序，就要向当地人社部门提供证据证明上述事实成立。如果涉及行政诉讼，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其起诉符合起诉条件的相应的证据材料”原告在提起工伤认定行政诉讼时也要承担初步的举证责任，证明其起诉符合相应的起诉条件。这也体现了“谁主张、谁举证”原则在行政诉讼中的具体应用。 （二）用人单位承担说服的举证责任 在工伤行政案件中，用人单位承担说服的举证责任是明确规定，依据是《工伤保险条例》第十九条的规定，“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”这是工伤认定程序中对举证责任的分配。一旦工伤认定程序启动，申请人完成初步举证责任后，用人单位如果认为不是工伤的，应当由用人单位举证，提供证据证明职工受伤的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情形，不应当认定为工伤。在实践中，如果用人单位否认是工伤的，它必须要举证证明职工受伤非工作原因引起或者虽然是工作原因但是其行为构成《工伤保险条例》第十六条不予认定工伤的情形，用人单位只有据此进行抗辩，才能完成其说服的举证责任。相反，在工伤认定案件中，有时只要用人单位不认可是工伤，社会保险行政部门就会将该举证责任转移给申请人，让申请人来举证证明其受到伤害是符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定情形的，其实这是对《工伤保险条例》第十九条的误解，也与工伤保险条例对社会弱者倾斜保护的立法目的相违背。在工伤认定程序中，取消了社会保障部门的调查取证的责任，而将举证责任转化给了用人单位。用人单位承担举证责任不仅是工伤认定中举证责任的基本原则，同时也是人民法院审查社会保险部门在工伤认定中举证责任分配是否正确的标准。 （三）工伤认定机关承担调查核实职责 曾经的《企业职工工伤保险试行办法》第十一条规定中，赋予了工伤保险部门在作出工伤决定前具有调查取证的义务，根据2010年修订的《工伤保险条例》第十九条第一款和《工伤认定办法》第九条的规定，将调查取证的义务修改为调查核实的职责，也就是说，社会保险行政部门在受理申请之前是形式审查，在受理之后要进行实质审查，即依据申请人和用人单位提供的证据材料，根据审核需要再对事故伤害中的相关证据进行调查核实，如果证据真实客观，符合工伤认定情形，则作出工伤认定，反之，则以事实不清、证据不足作出不予工伤认定。当然，如果申请人和用人单位不举证或者举证不能，社会保险行政部门将不进行调查核实，直接可以依据举证责任分配作出是否属于工伤的行政决定。 三、上下班途中发生交通事故的工伤认定 上下班途中发生交通事故工伤认定的法律依据主要是《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。”从该条的内容看，主要有三个方面的内容：（1）上下班途中；（2）职工受到交通事故；（3）职工在交通事故中承担非主要责任。本文案例，对上下班途中发生交通事故各方均无异议，争议的焦点在于职工是否承担“非主要责任”，在此，作为人社部门就要对“职工在交通事故中承担非主要责任”进行举证责任分配。根据上文所述，对该事实的举证责任应当在用人单位而不是职工或者申请人，为此，人社部门应当根据用人单位提供的证据进行调查核实。本案虽然交警大队出具了交通事故证明，但是并没有进行交通事故责任划分，而作为用人单位蓝天浮法公司应当更进一步证明职工是否负事故主要责任的事实，但是用人单位对此并未举证，人社部门直接认定职工不属于工伤，人民法院可以以证据不足为由予以撤销。 四、本案需要目的解释 工伤保险条例对工伤认定的条款规定的非常概括，在个案审查中需要运用法律解释中的文义解释、体系解释和目的解释以及法规漏洞的填补等法律适用方法予以解决。 本文案例中，因工伤保险条例对上下班途中发生交通事故，事故责任不明的情况下，如何认定工伤规定的并不明确，为此，就要进行法律目的解释。《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益，在工伤保险中就是最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。作为执行《工伤保险条例》的社会保险行政部门，对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下，应当按照法律法规的立法目的，秉持有利于职工权益保护的目的作出工伤认定。本案中，兰州市人社局以申请人未提交证据证明郭惠强系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定，相当于推定了郭惠强负事故主要责任，其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。概念，修改后的行政诉讼法及其司法解释使用的是“行政行为”概念，通过排除方式来确定受案范围。关于行政行为概念的内涵和外延，行政法学理论专著的表述不一，尚未形成统一认识。笔者认为，从司法实践角度来看，可诉性行政行为可分为三大类，这也是受案范围整体划分的方法或未来努力的方向：一是行政行为；二是行政协议；三是不作为。有观点认为，行政行为包括作为和不作为。但不作为与已经作出的行政行为完全不同，难以按照“行政行为”对不作为下定义，在分类时有必要将二者予以区分。 行政行为的范围比较广泛，大体包括三类：第一，行政法律行为。具体可分为以下几类：其一，行政规定即行政机关制定的所有规范性文件，包括行政法规、行政规章、其他行政规范性文件等，与之前的抽象行政行为概念相等同。其二，行政决定，如行政许可、行政处罚、行政命令等。其三，准行政决定，如行政证明、行政告示、行政公告、行政确认以及部分行政仲裁。准行政决定不具有完整法律效力，往往不具有执行力。第二，行政事实行为。行政行为的概念包括事实行为。当前，在对可诉行政行为下定义时，有观点将其限定在行政法律行为之中，严重限缩了行政诉讼的受案范围。事实上，我国行政诉讼受案范围对应的行政行为包括事实行为在内，只要对公民权利义务产生了实质性影响的事实行为，即使不具有法律效力，也属于行政诉讼的受案范围。在具体理解时，需要注意的是“诉讼利益”概念。法律行为对应的是对相对人的法律地位产生实质影响，即权利义务发生增减得失，而事实行为对应的是对利益进行了损害，并未影响相对人的法律地位，如警察执行公务损害相对人的财物，其损害的不是相对人的法律地位，而是当事人的利益受损，但可以通过行政诉讼予以救济。第三，行政指导行为。关于行政指导行为，当前主要将其归类于行政事实行为，但从未来的发展角度来看，随着行政指导行为的不断增多，行政指导行为亦可以作为特殊行政行为单独归类。 …… 行政诉讼管辖改革研究 张德雄 民主与法治是人类社会文明发展的必然结果，而行政诉讼制度的设立则是中国民主与法治建设的重要里程碑。在我国行政诉讼制度设立之初，其立法的目的就在于通过保障人民群众请求公法救济的权利，监督行政机关依法行政，及时解决行政争议，保障行政相对人被侵害的权益得到及时恢复，修复被损害的“官民”关系，维护社会的和谐稳定。而这一目的能否实现，关键在于所设立的行政诉讼制度能否顺利运转，其功能能否正常发挥。然而，现实情况并不象制度设立所设想的那么美好，虽然行政诉讼法自颁布实施以来，在保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政和化解行政纠纷方面发挥了积极作用，但行政审判的公信力不高也是不争的事实，其具体表现为行政诉讼案件立案难、审理难、执行难和上诉率高、申诉率高、信访率高、息诉率低。究其原因多种多样，但行政审判地方化，缺乏应有的独立性是其中重要的因素。 如何破解行政审判地方化难题，理论和实务界进行了大量的研究和探索。从实务界的角度看，改革现有行政诉讼管辖制度是主要的探索方向之一。早在上世纪九十年代，有关行政诉讼管辖的讨论就在相关的理论文章中出现。本世纪初，浙江台州、山东济宁等地行政诉讼管辖改革的探索更是引起了学界和实务界的极大关注。2013年《最高人民法院关于行政案件管辖的规定》下发后，全国各地法院纷纷开展各种形式的行政案件管辖改革的探索，各种理论文章亦常见报刊，理论研究和实务探索达到一个新的高潮。笔者所在的海南省亦进行了行政诉讼提级管辖和交叉管辖改革探索。 从改革情况来看，现行理论研究和实务探索的主要方向为试图通过异地管辖、提级管辖和集中管辖等方式的改革，有效破解司法管辖和行政区划重合的问题，使审判机关脱离行政管辖区域，让司法权对其所在行政区域外的行政权进行监督和制约，减少行政权对司法权的干扰，从而实现行政审判去地方化，确保司法权的独立行使。然而，改革的成效并未象想象的那么理想，在试点法院实行异地管辖、提级管辖和集中管辖等方式改革的初期，均取得了较为明显的效果，但随着时间的推移，随着各地行政机关之间相互打招呼等新的干预形式的出现，改革的成效正在逐步消失，需要进行新的探索。而前期行政诉讼管辖改革的成果亦并未被完全接受，新修改的行政诉讼法基本上还是坚持原告就被告的行政诉讼管辖制度。同时，新行政诉讼法规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件” ，为今后行政诉讼管辖制度的改革留下空间。 二、我国行政诉讼管辖改革的实践 产生地方政府干预行政审判问题的根本原因是因为行政诉讼管辖区域与行政区划重合。所以，实务界与理论界对行政诉讼管辖改革的探索一直以来都是围绕这一原因，采取各种措施隔断行政机关对行政审判的干预，切实解决行政案件的立案难、审理难、原告胜诉难等“三难”问题。实践中，各级法院主要从交叉管辖、提级管辖、集中管辖等三个方面对行政诉讼管辖进行了探索与改革，并取得了较好的效果。与此同时，这些改革也存在一些问题，需要我们采用措施进一步完善。 （一）行政诉讼交叉管辖的实践 行政审判实践中立案难、审理难、原告胜诉难等“三难”问题的普遍存在，行政审判受到行政机关的各种阻力施压和干扰，导致行政审判的职能难以有效发挥出来，进而影响我国司法的公信力。因此，我国各地法院在实践中试图用交叉管辖等来解决行政审判的“三难”问题，以保障“保证人民法院公正、及时地审理行政案件”这一行政诉讼首要目的实现，使老百姓敢于“告官”来维护自己的合法权益，行政审判法官敢于公正裁决，让作出行政行为时无理无据的行政机关败诉。 浙江省台州中院是实践中首先对交叉管辖进行探索的法院。行政诉讼案件的异地交叉管辖由台州中院在2002年7月启动，提交给中院、并由中院来指定异地审理的案件，包括基层法院受理的十名以上原告的案件以及县级以上人民政府为被告的行政案件。据台州中院统计，在2002年7月至2003年6月这一年的交叉管辖实施过程中，由一审审结的、被告是县级级政府的行政案件有72起，其中45起案件被告被判决败诉，败诉率为62.5%。而在此前的一年，台州一审审结的类似案件有107起，但仅14起案件政府被判决败诉，被告的败诉率仅为13.1%。这说明在一定程度上交叉管辖能够对地方政府干预行政审判起到遏制作用。紧接着，异地交叉管辖试点工作也在内蒙古自治区法院、山东省济宁市法院相继开展起来。 2013年最高人民法院颁布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）。该通知要求各高级人民法院要结合本地实际，确定一至二个中级人民法院作管辖改革试点。依据本辖区内的实际情况，试点的中级人民法院把二至三个基层人民法院确定为集中管辖法院，辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件由集中管辖的法院集中管辖。 从2013年4月开始，海南省对交叉管辖进行了探索。海南的探索跟以前其他地区对此方面的探索具备了更有指导性的意义。其原因就是，按照《管辖规定》以及新《行政诉讼法》关于提级管辖的规定，以县级以上人民政府为被告的案件是由中级人民法院管辖的，但是从2008年至如今，海南省法院系统一直施行的是提级管辖，县级以上人民政府以外的其他行政机关为被告的案件由基层法院管辖。所以，海南省对交叉管辖试点工作的探索对新行政诉讼法来说更具指导价值。根据《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）的要求，海南省高级人民法院结合本省行政审判工作实践，于2013年制定了《关于进一步加强行政诉讼管辖工作的通知》，该《通知》的内容包括：（1）规定县、市政府作为被告类的案件由中级人民法院管辖，使得提级管辖制度能够得到严格落实；（2）指定海口海事法院来管辖海事行政案件与海事行政赔偿案件，使指定管辖得到规范与继续深化；（3）积极加深对试点交叉管辖的探索，由海口市龙华区人民法院（以下简称为龙华区法院）与海口市美兰区人民法院（以下简称为美兰区法院）从2013年4月1日起，实行交叉管辖各自管辖的所有行政诉讼类案件。 行政诉讼交叉管辖施行后，以下几个方面取得了成效： 首先，交叉管辖的实施，有效的避免了行政机关不当的干扰，更有利于司法公正的实现。交叉管辖制度的推行，是在现行法律的框架下将司法审判区域与行政区域有限的分离，此举能够有效保障法院的独立性，保证法院公正地行使审判权。经过笔者对龙华区法院和美兰区法院关于行政机关败诉率情况的调研统计，行政机关的败诉率从2012年的4.49%到2013年的6.38%，再到2014年的26.67%，此项数据说明交叉管辖制度在排除地方干扰的层面确实行之有效。以出现频率较高的行政案件作为交叉管辖试点，以此为突破口，在现行法律制度的框架下推行司法审判区域与行政区域有限的分离，不仅能够保障法院的独立性和审判权的公正行使，并且使得地方政府和行政机关都无法或者说很难干预行政审判的相关工作。在实施交叉管辖之前，作为被告方的行政机关往往与一审法院处在同一个行政区域内办公，这不可避免的挂上了千丝万缕的纠葛，部分案件甚至很可能会受到不必要的干扰。而交叉管辖制度实施之后，被告方与法院在区域上分散开来，法院在审理案件时不需要再瞻前顾后，这也为法院公正地审理案件，勇敢地判决行政机关败诉提供了坚实的基础。行政案件也将因为审理的公正化，逐渐打破行政机关的败诉率低，行政案件无案可收的挫败局面。 其次，使案件的审判质量得到了提升，行政案件的上诉率与发改率得到了有效降低。比如海口市，美兰区法院与龙华区法院从2013年4月实施交叉管辖之后，这两方面成绩都很显著。对比这两个试点法院2012年和2013年的结案情况来看，2012年两试点法院的案件上诉率比2013年要高，2012年两院的案件上诉率为60.12%，而2013年为44.68%，2012年改判和发回重审率比2013年高2.64%，并且，2012年行政机关败诉率比2013年低1.9%。这些数据表明施行交叉管辖后，外部干扰在一定程度上得到了避免与降低。因而在行政案件的审理过程中，法院可以更加公正和大胆，对于行政机关的败诉敢于作出判决，对于行政相对人的合法权益起到了有效的维护。而且，行政管理与司法审查区域在试行交叉管辖之后得到了有限的分离，能够在案件审理过程中让审判人员思想顾虑减少，有效提高行政案件的审判质量，降低行政案件的上诉率与发改率，也使行政案件的息诉服判率得到了很大提升。 最后，通过交叉管辖制度的推行，有效提高了司法的公信力。交叉管辖制度的充分实施，实现了司法管辖区域与行政区域有限的分离，此举至少能够减少民众对本地行政案件审理的顾虑。在一定程度上，从程序方面引导民众放弃利用过激行为与政府对抗的错误举动，通过正当正确的诉讼流程维护自己的合法权益，增强民众对法院和司法公正的信任。 （二）行政诉讼提级管辖的实践 为了改变本地法院审理不了本地政府案件的现状，最高人民法院于2008年发布《管辖规定》，规定县级以上人民政府为被告的案件由中级人民法院进行审理。自2008年至今，海南省法院一直实行提级管辖制度。提级管辖制度的推行，有效地防止了地方政府的不当干预，扭转了行政诉讼原告胜诉难的局面。 首先，提级管辖制度的实行,行之有效地预防了地方行政权利对司法权的干预,真正地确保了司法公平和正义。自从提级管辖制度实施以来，海南省行政案件的受案数量呈持续上升趋势。2008年，全省行政案件共受理1166件，而到2015年全省行政案件共受理3054件，受案数量比2008年上升1888件，此项数据也表明人民群众对公正司法的信赖程度明显有所提高。（详见图1）。 按照行政诉讼法的规定,行政案件一般都是由作出行政行为的行政机关所在地负责管辖。但是由于司法体制行政化设置的因素,法院人事的任免和财政的收支必定要受同级的权力机关和行政机关的控制，而这种体制的存在就为行政机关和权力机关出手干预司法的公正造就了一定的空间和条件。在这种情况下,想要做到司法公平公正就异常艰难,行政审判始终无法摆脱行政机关干预,也导致了行政案件的上诉率和申诉率持续升高，行政审判公信力也因此相对较低,人民群众对司法不信任，不想告、不愿告的情况在社会中比比皆是，极大地损害了行政审判的司法权威。实行提级管辖,可以有效避免地方保护主义的干扰.地方政府的干预少了,法官自然将更多的精力投入到办理案中去，办案质量自然也会随之有所提升，人民群众对司法的信任度也会相应提升。 图1 2008年至2015年海南省行政案件收案情况 其次，提级管辖从一定程度上提高了案件的协调撤诉率,进而促进了社会的和谐稳定。 2008年海南省全面推行行政案件提级管辖，提升了各级法院行政案件协调的比例，与此同时地方政府对于协调工作也给予了大力的配合。从2008年至2015年八年的协调撤诉案件数据不难看出，一审协调撤诉案件的数量一直上升，并且趋于平稳，协调撤诉率整体呈现上升趋势（具体情况见表1）。2008年的协调撤诉案件为122宗，协调撤诉率为16.94%；2009年的协调撤诉117宗，协调撤诉率为14.15%，2011年则达到了20.90%。2008年至2015年的平均调解撤诉率为17.69%。协调撤诉率的提高，有利于化解官民矛盾，促进社会的和谐和稳步发展。实行提级管辖，由较高级别的法院审理某些行政案件，行政机关也改变了高高在上的作风和态度，更加重视法院提出的司法建议和对案件情况的通报，并予以积极回应。同时，地方各级法院与同级政府建立起了良性的互动机制，彼此增进了沟通与交流，如海南省高院于2010年与海南省政府共同出台了《关于建立行政审判与行政复议互动机制的若干意见（试行）》，确定了双方的工作联系、沟通机制、信息沟通与共享机制等等。此举对于化解官民之间的矛盾，改善行政纠纷，实质性的化解矛盾起到了很好的推动作用。 表1 2008-2015年海南省法院一审行政案件调解撤诉情况表 数量 年份 结案数（件） 撤诉案件数（件） 撤诉率 （%） 被告改变行政行为后原告撤诉占总撤诉案件比率（%） 原告主 动撤诉 被告改变行政行为后原告撤诉 小计 2008 720 121 1 122 16.94 0.8 2009 827 115 2 117 14.15 1.71 2010 1072 187 28 215 20.06 13.02 2011 1000 190 19 209 20.90 9.09 2012 1228 200 8 208 16.94 3.85 2013 1196 178 4 182 15.22 2.2 2014 1431 250 4 254 17.75 1.57 2015 2054 391 11 402 19.57 2.73 合计 9528 1632 77 1709 17.69 4.37 最后，提级管辖提升了原告的胜诉率，即行政机关的败诉率始终维持在一个较高的水平，有效的保护了行政相对人的合法权益。 从全国的情况来看，“民告官”案件中的原告的胜诉率，已从2007年的11.51%降至2013年8.62%，已没有再降低余地。 而海南省法院自2008年实行提级管辖制度之后，原告的胜诉率始终维持在一个相对较高的水平，2008-2013年分别为20.55%、26.6%、17.07%、14%、17.11%、16.3%，远远超过全国的平均水平。（具体情况见图2）因此，提级管辖制度的推行，有效的保障了行政相对人的合法权益，从一定程度上提高了原告的胜诉率。提级管辖实施之后，行政机关在人、财、物等方面很难再加以阻拦，因此其干预行政审判的难度增加。此举之下，自然会促使行政机关用更加积极的态度对待行政诉讼,在诉讼过程中，积极的应诉、举证、质证，很好的配合法院的协调工作，从而确保行政审判工作健康有序的进行。 图2 2008年至2015年海南法院一审行政案件原告胜诉率 …… 在交通事故责任认定不明的情况下，用工单位需承担不予认定工伤的举证责任 ----郭某诉兰州市人力资源和社会保障局、甘肃省人力资源和社会保障厅社会保障行政确认案 朵利民 【裁判要旨】 在工伤认定案件中涉及排除性事由的认定，举证责任应当在用人单位。有权国家机关应当首先出具相应的结论，如果不出具、无法出具或者出具结论不明确的，社会保险行政部门不应直接认定排除性事由成立，而是应当要求用人单位继续负举证责任，如果用人单位无法举证的，应承担举证不能的不利后果。 【案号】 一审：甘肃省兰州铁路运输中级法院（2015）兰铁中行初字第37号。 二审：甘肃省高级人民法院（2016）甘行终401号。 【案 情】 原告：郭婧 被告：兰州市人力资源和社会保障局（以下简称兰州市人社局）。 被告：甘肃省人力资源和社会保障厅（以下简称甘肃省人社厅）。 第三人：兰州蓝天浮法玻璃股份有限公司（以下简称蓝天浮法公司）。 兰州铁路运输中级法院审理查明：2014年4月14日，原告之父郭惠强在家吃完午饭后，骑自行车上班途经地下通道时，与相向而来的另一自行车相撞，后郭惠强到单位上班，期间摔倒在地，被送至医院。医院诊断为：创伤性特重型颅脑损伤；脑疝；创伤性硬膜外血肿；颅骨骨折；矢状窦破裂；脑挫裂伤；吸入性肺炎。兰州市公安局交警支队西固大队于2014年4月28日作出公交认字[2014]第32号道路交通事故证明，认为该事故成因无法查清，事故责任无法认定。2014年12月3日，原告郭婧向被告兰州市人社局申请认定郭惠强所受伤害为工伤。2014年12月31日，兰州市人社局作出兰人社工伤字〔2014〕1147号兰州市职工工伤认定决定，认为郭惠强事故伤害发生在上班途中，其事故责任公安交警部门无法认定，没有证据证明郭惠强系非本人主要责任的交通事故，不予认定郭惠强为工伤。郭婧不服，向被告甘肃省人社厅申请行政复议。甘肃省人社厅于2015年5月15日作出甘人社复决字[2015]6号行政复议决定，维持兰州市人社局作出的工伤认定决定。 兰州铁路运输中级法院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是原告郭婧之父郭惠强是否具有《工伤保险条例》第十四条规定应当认定为工伤的情形。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。该条文从责任划分角度排除了在交通事故中负主要责任的受害人可以享受工伤保险待遇的情形，并未排除在事故责任无法认定情形下受伤害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，第三人蓝天浮法公司提交给被告兰州市人社局的证据除了该公司说明及意见外，只有劳动关系证明、道路交通事故证明、公司营业执照副本复印件。二被告与第三人均认为郭惠强是在上班途中发生交通事故受伤，但从其提交的道路交通事故证明看，依法有权对交通事故作出认定的公安机关交通管理部门并没有认定郭惠强在交通事故中应负主要责任。被告兰州市人社局并未调查收集到不应认定郭惠强为工伤的有力证据。综上所述，被告兰州市人社局作出不予认定郭惠强为工伤的决定，以及被告甘肃省人社厅作出维持兰州市人社局工伤认定决定的复议决定，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决:一、撤销被告兰州市人力资源和社会保障局2014年12月31日作出的兰人社工伤字〔2014〕1147号兰州市职工工伤认定决定及被告甘肃省人力资源和社会保障厅2015年5月15日作出的甘人社复决字[2015]6号行政复议决定；二、被告兰州市人力资源和社会保障局在60日内重新作出职工工伤认定决定。 兰州市人社局上诉称:一、该案的主要证据是交警大队的道路交通事故证明，虽然该证明对于事故成因无法查清，事故责任无法认定，但是证实了郭惠强发生自行车相撞的事实。道路交通事故证明作为法定机构出具的证据，已具备足够的证明效力，不存在主要证据不足的情况。二、道路交通事故责任认定的法定机关交警部门都无法判定责任，人社局更加无权也无法查明事故责任，因申请人提供不了责任认定书或责任无法确认时，用人单位又不举证，只能作出不予认定工伤决定。三、郭惠强受伤的原因是交通事故，交通部门的道路交通事故证明并未排除郭惠强负主要责任，甚至全部责任的可能，无法认定责任不等于不负主要责任。请求撤销一审判决，驳回原告的诉讼请求。 第三人蓝天浮法公司的上诉理由和兰州市人社局的理由基本一致。 二审查明的事实和一审查明的事实基本一致。 甘肃省高级人民法院审查认为，本案争议的焦点是人社部门在道路交通事故责任无法认定情况下，如何适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定。 根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。根据该条规定，对非本人主要责任的交通事故应当认定为工伤。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”但是在现实道路交通事故中，也存在道路交通事故成因确实无法查清，责任无法认定的情形，对此，《道路交通事故程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”本案中，兰州市交警支队西固大队依据所调查的事故情况，作出了《道路交通事故证明》已经对交通事故作出了结论，该证明并没有认定郭惠强负事故主要责任。《工伤保险条例》第十九条第一款规定：“社会保险行政部门自受理工伤认定申请后，根据审核需要，可以对事故进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项本人主要责任……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书……为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书或者内容不明确的，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”根据上述规定，社会保险行政部门在工伤认定程序中应当结合申请人和用人单位提供的证据进行调查核实。该条例第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，上诉人蓝天浮法公司作为用人单位，认为郭惠强不属于工伤，其在工伤认定程序中提交给兰州市人社局的证据包括劳动关系证明、道路交通事故证明、公司营业执照副本复印件。上述证据并没有否定郭惠强与其存在的劳动关系，也未否定郭惠强以上班为目的、在合理时间、合理路线的上班途中发生交通事故。上诉人兰州市人社局根据各方提供的证据，未能调查核实出郭惠强负事故主要责任的前提下，作出不予认定工伤决定缺乏事实依据。 《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益，在工伤保险中就是最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。作为执行《工伤保险条例》的社会保险行政部门，对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下，应当按照法律法规的立法目的，秉持有利于申请人权益保护的原则作出工伤认定。本案中，上诉人兰州市人社局以申请人未提交证据证明郭惠强系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定，相当于推定了郭惠强负事故主要责任，其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。 综上，甘肃省人社厅在未查清上述问题的情况下，作出维持被诉工伤认定决定的复议决定亦应予撤销。一审法院判处并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 【评 析】 一、背景情况 工伤保险行政案件时涉民生类案件，是否认定工伤关系到职工的切身利益，虽然《社会保险法》和《工伤保险条例》等法律、法规、规章对工伤认定标准做了一些规定，但是由于社会生活的复杂性、具体情形千差万别，上述规定对于人社部们和法院处理工伤类案件还是显得捉襟见肘，导致人社部门的认定和法院的判决经常发生冲突，本案例从实际生活中常见的交通事故为切入点，研究了上下班途中发生交通事故，在事故责任不明情况下，从各方在工伤认定程序中承担的举证责任和立法目的两个方面进行论述，从而作出判断。 二、举证责任分配 举证责任是法律规定由特定当事人对特定事项所承担的提供证据证明其诉讼主张的责任，负有举证责任的一方不能提供证据时，则对自己的主张承担不利法律后果的制度。 根据举证责任的分类，可以将举证责任分为初步举证责任和说服举证责任，初步举证责任主要是行政程序或者诉讼程序的启动，其应当提供符合启动程序的 《行政执法与行政审判》是最高人民法院针对行政工作出版发行的唯一的指导性综合刊物。丛书自出版以来，深受全国各地法院行政审判法官、行政执法人员和专家学者的普遍欢迎和好评。对各级法院行政审判工作具有权威的指导作用，对各级各部门行政执法机关依法行政和行政法、行政管理专业的专家学者具有较强的参考作用。