中国休耕制度（利益主体补偿机制与实施模式）

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第1章 绪论
　　1.1 研究背景及意义
　　1.1.1 研究背景
　　（1）实行耕地轮作休耕制度是落实生态文明战略的重要途径
　　党中央、国务院作出了推进生态文明建设的重大部署，对农业可持续发展提出了明确要求。近年来，中国粮食连年增产，农业稳定发展，为经济社会发展做出了重要贡献，为国家“五位一体”战略布局提供了良好基础。但是，中国农业发展方式较为粗放，耕地被掠夺性利用，农业资源过度开发，农业化学品过量投入，地下水超采，农业面源污染加剧等，引发了地力下降、土壤污染、生态环境恶化等一系列问题，农业可持续发展面临重大挑战。必须加快转变农业发展方式，推进生态修复治理，提高耕地质量，改善农业生态环境。因此，实现耕地利用方式由掠夺型向保护型转变，让受损的耕地休养生息，恢复健康，是新时代生态文明建设和绿色发展对耕地利用提出的新要求。
　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和习近平总书记《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，并强调以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地面积、搞非农化、削弱农业综合生产力，目的是促进耕地休养生息和农业可持续发展。2016年6月，农业部等十部委联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，明确提出重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕。2016年、2017年连续两年的中央一号文件中均提出了通过轮作休耕加快农业环境突出问题的治理。党的十九大报告和2018年中央一号文件均强调要扩大轮作休耕试点工作，加大生态系统保护力度，加强生态系统的修复。
　　（2）实行耕地轮作休耕制度是适应中国农业发展转型的重要方式
　　随着农业生产技术的不断革新，农业现代化水平不断提高，为了平衡粮食供需矛盾和实现耕地资源可持续利用，实行轮作休耕制度已成为中国农业制度转型的必然选择。近几十年来，中国农业正在实现两个转型：一是由自给农业向市场农业、现代农业的转型。改革开放以后，中国农业生产经营方式率先发生转型，由人民公社制转变为家庭联产承包责任制，20世纪80年代以后，伴随着全国经济体制改革，中国农业生产力水平得到了进一步提高，传统的自给自足小农经济加快向商品化和市场化转变；2001年，中国加入WTO以来，农业生产开始向现代化、全球化、市场化转型，中国农业正在走向世界。二是由家庭作坊式小规模经营向适度规模经营的转型。随着城镇化发展、农村人口大量转移、资本下乡和土地流转的增加，农业经营方式由家庭作坊式小规模经营向农户家庭经营与家庭农场、企业等新型经营主体规模化经营并存转变。以上两个方面的转型提升了中国农业生产力水平，增加了粮食产量，为将部分耕地进行休耕，以调控粮食供需，深化农业供给侧结构性改革提供了可能。
　　（3）实行耕地轮作休耕制度是实现联合国《2030年可持续发展议程》相关目标的客观要求
　　2016年联合国大会第七十届会议通过并于当年1月1日正式启动《2030年可持续发展议程》，呼吁各国采取行动为今后15年实现17项可持续发展目标而努力。目标涉及可持续发展社会、经济和环境、与和平、正义和高效机构相关的重要方面，其中“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”（目标2）和“采用可持续的消费和生产模式”（目标12）对农业可持续发展提出了新要求，而实行耕地轮作休耕制度正是实现耕地可持续利用、农业生产可持续发展的重要举措和制度保障。
　　（4）实行耕地轮作休耕制度是贯彻健康中国行动的具体体现
　　实现国民健康长寿，是国家富强、民族振兴的重要标志，也是全国各族人民的共同愿望。“民以食为天，食以地为根”。土壤不仅是植物的根本，也是人类健康发展的根本。有土兹有粮，耕地健康是国际公认的国家粮食安全生命线。只有耕地健康、粮食安全，才能保证民族和国家健康发展。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上首次提出健康中国的概念，同年10月，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》（简称《纲要》），确定“共建共享、全民健康”是建设健康中国的战略主题。2019年7月15日，国务院印发《国务院关于实施健康中国行动的意见》（简称《意见》）。《纲要》和《意见》中均要求“深入开展大气、水、土壤等污染防治，推进地下水超采区治理与污染综合防治。开展国家土壤环境质量监测网络建设，建立建设用地土壤环境质量调查评估制度，开展土壤污染治理与修复。以耕地为重点，实施农用地分类管理。全面加强农业面源污染防治，有效保护生态系统和遗传多样性”。
　　美国休耕立法中将有机农业纳入休耕制度，2014年颁布的《食物、农业及就业法案》（Food，Farm and Jobs Act）把生态保护、有机农业纳入休耕制度。中国实行耕地轮作休耕的目标除保障粮食安全、保护耕地生态外，应上升到实现食品安全、有机农业等价值取向的高度，因此，只有将耕地轮作休耕的最终落脚点放到有机农业、可持续农业以及实现全民健康发展上来，才能实现“健康中国战略”的总体目标。
　　1.1.2 研究意义
　　1.1.2.1 理论意义
　　1）识别轮作休耕利益主体及其行为特征，为确定耕地休耕责权利提供指引。借鉴退耕还林等耕地保护制度的利益主体分析，界定休耕利益主体的内涵，识别休耕利益主体类型，通过剖析各利益主体的博弈关系，建立休耕利益主体间的协商共赢机制，为耕地休耕制度实施中明晰各利益主体的权利义务和利益分配提供理论指导。
　　2）构建“补偿分析框架—补偿标准测算—补偿标准合理性验证”的休耕补偿标准测算理论体系，为休耕补偿标准测算提供理论依据。应用效用理论，基于微观利益主体的效用视角，建立休耕农户效用的线性函数，探寻农户受偿意愿的影响因素，进一步测算休耕经济补偿标准，并以相对收入理论为支撑，运用倾向得分匹配法对补偿标准的合理性进行验证，丰富休耕补偿研究的理论体系。
　　3）界定休耕模式的内涵，提出中国差异化休耕模式构建的基本原则及理论分析框架，从解决耕地利用面临问题的角度提出不同的休耕模式设计方案，并对不同模式的技术措施进行深入分析，可丰富中国休耕模式的理论内容。
　　1.1.2.2 现实意义
　　休耕利益主体的识别和博弈分析是休耕制度实施的基本前提和内容，在利益主体识别的基础上进行两两博弈，分析各利益主体的行为选择，找到相互协调并实现各自利益最大化的途径，以期为休耕制度顺利实施与可持续推进提供现实指导。
　　1）基于“农户生计—农户损失—农户补偿”的逻辑思路，根据不同区域社会经济发展状况，评估农户生计脆弱性，分析不同生计类型农户休耕后的福利变化情况，构建休耕农户福利变化和休耕补偿标准测算的技术体系，为合理制定休耕补偿标准提供依据。
　　2）休耕补偿标准的测算受到社会经济发展差异、休耕主体受偿意愿等多方面因素的影响。通过引入效用理论、机会成本理论等，以农户参与休耕的最低受偿意愿为切入点，构建休耕补偿标准测算理论体系，测算出效用视角和机会成本视角下休耕受偿意愿的补偿标准，并设置区间弹性值，可为国家和地方政府制定差异化的休耕补偿标准提供科学依据。
　　3）在休耕试点区域进行了大量访谈和农户问卷调查，在地下水漏斗区的河北省邢台市巨鹿县、广宗县、平乡县，生态严重退化区的云南省砚山县、石林彝族自治县（简称石林县）及甘肃省环县，对休耕农户补偿诉求、休耕模式、休耕制度运行等进行了较为细致和全面的考察与研究，可为相似区域实行耕地休耕制度提供政策参考和技术指导，同时为国家和地方政府制定和完善耕地休耕制度提供决策依据。
　　4）对休耕补偿标准调控以及农户生计转型、休耕地管护、休耕地质量监测调控以及土地整治措施配套等核心内容进行了深入研究，为完善和细化具有中国特色的休耕制度奠定了良好的基础。
　　1.2 研究对象及目标
　　1.2.1 研究对象与范围
　　当前，中国耕地休耕制度试点区域主要涉及生态严重退化区、地下水漏斗区及重金属污染区。生态严重退化区包括西北干旱半干旱区和西南喀斯特石漠化区，该区域经济相对落后，人口压力和脆弱本底环境的相互作用是生态退化的主要原因。地下水漏斗区主要位于华北平原，是中国重要的粮食主产区之一，一直面临着严重的水资源短缺问题，地下水的过度开采利用造成了严重的地面沉降和地裂缝现象，已成为中国乃至全球水环境最为脆弱的地区之一。重金属污染区分散分布于全国，以湖南省长沙市等地为代表。本书以国家首批休耕制度试点的云南省、贵州省、甘肃省、河北省和湖南省为重点研究区域，具体涉及河北省邢台市及其广宗县、平乡县和巨鹿县，云南省昆明市石林县、文山壮族苗族自治州（简称文山州）砚山县、保山市隆阳区，甘肃省环县、会宁县，贵州省晴隆县、铜仁市，湖南省长沙市。根据区域土地利用面临问题的差异性和研究的多样本需求，本书将平乡县、巨鹿县、石林县、晴隆县、环县作为农户调研的重点区域。
　　1.2.2 研究目标
　　（1）明晰实行耕地休耕制度利益主体的相互作用机理
　　制度是各相关利益主体博弈、协调统一的契约形式，是利益各方均衡的结果。本书在精准识别实行耕地轮作休耕制度利益主体类型的基础上，明确各利益主体的行为特征和角色功能，厘清各利益主体的相互作用机理，建立轮作休耕制度利益主体相互协调的机制，为制定主体利益最大化的耕地休耕制度提供理论依据。
　　（2）明确休耕农户的合理补偿标准及补偿模式
　　通过深入分析研究区休耕农户的基本生计特征，评价其生计脆弱性，根据休耕农户生计脆弱性评价结果对其进行分类，分析不同农户休耕前后的福利变化，厘清不同生计来源农户休耕所受的损失。阐释休耕补偿的实质、原则及目标，实证分析不同休耕模式下的补偿标准，结合农户的实际情况探讨合理的休耕补偿策略。通过探讨不同补偿方法的适用性，构建休耕补偿激励机制，为地方制定休耕农户的补偿标准提供参考。
　　（3）探析基于区域特征的差异化休耕模式及技术措施
　　分析典型地区休耕制度试点的模式特点及存在的问题，总结提炼出未来休耕模式的优化方向，为其他区域开展休耕工作提供借鉴，并促进典型休耕模式的推广应用和休耕可持续推进。
　　1.3 研究内容主线：制度主体-补偿测算-制度落地
　　习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中特别指出“耕地轮作休耕情况复杂，要先探索进行试点”，“重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，对休耕农民给予必要的粮食或现金补助”。因此，落实耕地休耕制度的关键在于明确休耕利益主体及其博弈关系，合理确定休耕农户补偿标准，科学制定体现区域特征的差异化休耕模式，并提出可持续性休耕的对策建议。围绕当前休耕研究的不足，考虑中国实行休耕制度迫切需要解决的关键问题，同时借鉴制度研究的基本范式，主要从制度主体、休耕补偿及制度落地三个方面展开研究。
　　1.3.1 制度主体：休耕利益主体及其行为策略
　　制度主体即实行耕地休耕制度的利益相关者，是耕地休耕制度的制定者和实施者。研究重点包括：识别休耕的利益主体，分析各行为主体的角色功能与行为特征，明晰各利益主体的博弈关系，剖析各主体之间的相互作用机理，探求各利益主体的共赢机制。具体内容如下。
　　1）休耕的利益主体识别研究。休耕的利益主体是在制度实行过程中所涵盖和涉及的所有利益相关者。目前，关于休耕制度利益主体并无统一的定义，本部分主要对休耕利益主体的内涵进行界定，同时参考耕地保护主体等研究成果，参照米切尔分类法，结合休耕制度的现实基础，对休耕制度的利益主体类型进行划分。
　　2）休耕的利益主体诉求及行为特征研究。本部分主要分析相关利益主体（中央政府、地方政府、农户和社会公众）在制度实行过程中所承担的角色功能，并按照不同