应急准备体系规划建设理论与方法（精）/公共安全应急管理丛书

作者简介

内容简介

第1章 应急准备体系概述
　　1.1 应急准备的基本概念
　　应急准备(emergency preparedness)，在我国自然灾害领域也被称为“备灾”，在英文文献中有时也被称为“灾难准备”（disaster preparedness）。其定义和内涵经历了较为复杂的演化过程，并且还在进一步发展之中。
　　在传统应急管理四阶段（减灾、准备、响应、恢复）理论中，准备的主要工作包括：为了挽救生命和减少灾难损失，政府、组织及个人编制预案、储备应急物资、实施培训演练或安装警报系统等，从而改善应急响应行动的效果(National Governors Association 1979)。这一定义将准备作为响应的前一阶段，目的是为响应打好基础。
　　联合国人道主义事务部的“灾害管理术语表”中将准备定义为“为减少人员伤亡和破坏，从受到威胁的地点组织人员临时撤离，以及促进及时有效的救援、救助和恢复而开展的活动”(UN-DHA 1992)。这一定义主要说明了准备的目的和效果。
　　澳大利亚应急管理术语表中将准备定义为“为确保在事件发生后能够有效地动员和配置应对其后果所必需的所有资源和服务而作的安排”(Emergency Management Australia 1998)。该定义将准备的重点放在资源与服务上。
　　美国国家研究委员会的报告对灾难准备的解释是：灾难准备包括在灾难发生前采取的用于解决应急响应和灾难恢复中预期问题的行动。这些措施包括编制正式的预案，培训应急队伍，维护预备的人力、物力、财力资源，为公民个人、家庭、公司和公共机构而设立的公共教育和信息项目；特别重要的是灾难恢复准备，如灾害保险可为灾难事件所造成的经济损失提供金融保护，其购买费用是基于对风险的精算(National Research Council 2006)。这一定义将准备从响应准备扩展到了恢复准备。
　　美国消防协会（NFPA）标准《灾难/突发事件管理和业务连续性项目标准》（NFPA 1600）将应急准备定义为“在一起突发事件发生之前开发和实施的活动、任务、项目和系统，用于支持突发事件的预防、减灾、响应和恢复”(NFPA 2007)。这一定义说明了应急准备的表现形式——活动、任务、项目和系统。
　　美国《国家突发事件管理系统》（NIMS）中将应急准备定义为“一个包括计划、组织、培训、装备、演练、评估和采取改进行动等努力的持续循环过程，以确保在事件响应中的有效协调。在NIMS中，应急准备侧重于规划、程序和协议、培训和演练、人员资质和认证，以及设备认证等内容”(DHS 2008a)。这一定义强调了应急响应的持续循环过程。
　　美国《总统政策指令8：国家应急准备》（PPD8）中将国家应急准备定义为“为建立和保持必要的能力，以对那些对国家安全构成最大风险的威胁进行预防、保护、减灾、响应和恢复，所采取的计划、组织、装备、培训和演练行动”(The White House 2011)。这是美国政策层面对国家级应急准备的最新、最全面的定义。
　　联合国国际减灾战略（UNISDR）将应急准备定义为“由政府、专业应急响应机构、社区和个人建立的知识与能力，对可能发生的、即将发生的或已经发生的危险事件或条件及其影响，进行有效的预见、应对和恢复”(UN-ISDR 2008)。这一定义强调了应急准备的结果——知识和能力。
　　《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)将突发事件应对活动划分为“预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等”，并专设了“预防与应急准备”一章。虽然没有对“应急准备”做出明确的定义，但根据全国人大常委会法制工作委员会编撰的该法条文释义，应急准备主要包括“应对突发事件的思想准备、组织准备、预案准备、机制准备和工作准备”。该法中要求县级以上地方人民政府及其有关部门制定并完善突发事件应急预案，开展应急培训、宣传及应急演练，组建各类应急队伍，保障经费、物资储备、应急通信，建设应急避难场所，建立健全突发事件监测预警制度等，都是属于应急准备的工作内容。
　　综合以上有关应急准备的定义或描述，本书将应急准备定义如下：为建立和维持政府、各类组织及个人的必要应急能力，以对突发事件预防、减灾、监测预警、应急响应和恢复重建等提供支持，从而避免和减轻突发事件可能造成的损失，所采取的包括计划、组织、装备、培训、演练、评估、改进等行动的持续循环过程。
　　这一应急准备的定义具有以下一些特点：
　　（1）应急准备的主体包括政府、各类组织及个人，其核心是建立和维持必要的应急能力，以便在必要时积极主动地采取行动。
　　（2）应急准备的过程包括计划、组织、装备、培训、演练、评估、改进等应急能力建设全过程，目标是增强应急能力。
　　（3）应急准备本身不是突发事件生命周期中的一个阶段，但它为突发事件的预防、减灾、监测预警、应急响应、恢复重建等提供必要的资源与能力；它是应急管理的一个重要使命领域。
　　（4）应急准备的基本理念是，即使突发事件不能完全避免，但通过积极主动地开展准备行动，在事件发生前更好地减灾、在事件发生后快速采取应对和恢复行动，突发事件所造成的影响和损失还是能够得到有效减轻。
　　1.2 应急准备的发展历程
　　应急准备作为一种应急管理的策略和行动，经历了从单项的不自觉行动到全面的有计划行动的发展过程；作为应急管理理论的重要组成部分，也经历了从经验哲学到科学理论与方法的发展过程。
　　1.2.1 人类早期的应急准备
　　流传2000多年的中国古语“有备无患”左丘明《左传？襄公十一年》：“《书》曰：居安思危。思则有备，有备无患。”，提醒人们凡事都应先有准备，这样才可以避免祸患。在经济发展水平有限的古代社会，对于各种天灾人祸，人们真正能够做的准备极其有限；但在长期的生产、生活实践中，人类不断总结和汲取经验教训，在住宅选址、房屋结构、兴修水利、积粮备荒、防火救灾、赈灾养恤等方面逐渐形成了一些行之有效的做法。
　　最早的有组织的应急准备活动应属世界各地成立的“救火队”。随着城市的发展，火灾成为威胁城市安全的重大灾害。据史料记载，在11世纪，北宋都城东京(开封)规模宏大、人口稠密，市区和宫中多次发生大火，为此专门成立了由军队士兵组成的“潜火队”，负责救火。1657年日本发生明历大火（“振袖火事”），几乎烧掉了整个江户城（东京），死亡10多万人；随后成立了专事救火的“定火消”，并逐渐演化出“消防”一词。1666年英国伦敦发生大火，烧毁房屋13200幢，伦敦的近2/3化为废墟，随后伦敦成立了英国第一支消防队。这次大火也促进了建筑标准和火灾保险这两项重要减灾措施的诞生。
　　1.2.2 针对战争威胁的应急准备
　　萌芽于第一次世界大战期间的“民防”（civil defense）组织和民防工程，是世界历史上规模最大的针对战争威胁的应急准备行动。第一次世界大战期间，英国伦敦遭到德国空军的不断轰炸，为减少人员伤亡和财产损失，伦敦建立了独立的防空指挥机构和专门的防空部队，并在市区实行灯火管制、构筑防空洞、疏散居民、建立空袭警报系统等。第二次世界大战前后，由于航空工业和技术的迅猛发展，空袭威胁明显增大，欧洲许多国家相继建立了“城市防空体系”，民防工程也因此得到了迅速发展。例如，英国各重要城市，掩蔽所、防毒室比比皆是，基本上可做到人人有洞可藏；法国则大力构筑掩蔽所，仅巴黎就构筑了2万多个，可容纳170万人，约占巴黎人口的2/3；德国在第二次世界大战前也构筑了大量防护工程，因而德国虽然从1941年开始即遭到美英两国的战略轰炸，但直到1944年其军火生产还在稳步上升。第二次世界大战后，随着冷战、导弹和核威胁的加剧，进行民防建设的国家和地区从第二次世界大战时期的十来个上升到了100多个，而且建设的规模越来越大，水平越来越高。如美国修建的民防工程可容纳1.2亿人，占总人口的57%；苏联修建的民防工程可容纳1.8亿人，占总人口的68%；瑞士、瑞典修建的民防工程可容纳总人口的85%以上；以色列修建的民防工程则能够容纳全国人口。
　　1.2.3 针对日常性事件的应急准备
　　火灾、交通事故、意外伤害、急性病症、刑事案件等每天都有可能发生。为了有效处理这些日常性事件，各国政府制定法律法规、设立专门的部门和机构、开通专门的报警热线、准备足够的人力和装备，使得这些意外事件的处置基本实现了专业化、规范化和程序化。
　　为预防和处理火灾事故，我国政府设立消防部门和消防队伍，按照一定的空间密度设置消防站，配备不同类型的消防车和其他器材装备，并设立“119”火警电话和接处警服务台。在接到火灾报警电话后，处于待命状态的消防队在数分钟内就能到达火灾现场，迅速开展人员搜救和灭火行动。
　　为维护道路交通秩序和快速处理交通事故，我国政府设立交通管理部门和交通警察，并设立“122”交通事故报警电话和接处警服务台。在接到交通事故报警电话后，执行出警任务的交警将很快到达事故现场；在对事故现场进行勘察和取证后，快速恢复现场交通秩序。
　　为了对急症患者进行快速救治，我国政府设立急救中心、急救医院、急救人员，配备急救车及相关急救器材装备，并设立“120”急救电话和接处警服务台。在接到急救报警电话后，急救车和急救人员可快速到达现场，在现场紧急处置后根据需要将患（伤）者快速运送到急救中心或医院进行救治。
　　为了对刑事、治安案件和其他事件进行快速响应和提供紧急援助，我国政府公安机关设立“110”报警电话和接处警服务台。在接到报警电话后，执行出警任务的警察将很快到达现场进行处置。
　　为了快速处理水、电、气、暖、通信等城市“生命线系统”的故障，城市公共事业部门设立服务热线和建立专业抢修队伍，及时对市民报修的各种故障进行快速响应。
　　为了方便公众报警，避免在紧急情况下因记错和打错报警电话而贻误宝贵的时间，同时也避免重复投资和资源浪费，各地政府部门和服务机构纷纷将110、119、122、120等报警服务台合并建设和运行，建立“三台合一”“多台合一”的报警服务台。
　　不管采取什么样的体制、机制和技术系统，对各种日常性突发事件的应急准备，都是通过设立专业性的机构，建立规范化的处理程序，由掌握专业技能的人员作为日常性工作进行处理，从而在一定程度上实现了资源配置和工作效率的最优化。因此，虽然每天都有大量的各种事件发生，但对于普通公众而言，除了偶尔在新闻媒体上看到一些较重大或较新奇的事件报道外，绝大多数都被妥善处置而不会引起人们的关注。
　　1.2.4 针对重大灾难性事件的应急准备
　　有一些事件，或者因为其后果十分严重，或者因为影响范围大等，对其处理往往超出一般日常性处置机构的处置能力，需要更多来自不同部门和机构、不同地区的人员和资源投入到事件处置之中，这类事件通常属于重大灾难性事件，如破坏性地震、大洪水、森林大火、危险化学品泄漏爆炸、疫情大暴发、大规模群体性事件、恐怖袭击事件等。
　　对重大灾难性事件的应急处置，是应急管理与应急准备的主要对象和重点内容。由于灾难性事件具有发生频率低、破坏性大、涉及范围广、应急处置复杂等特点，往往很难像日常性事件一样由少数专业人员在很小的范围解决，也很难完全实现处置过程的程序化、规范化，因此应急准备也就相对复杂。到目前为止，虽然世界各国已积累了丰富的经验，探索了各种适合各自国情的体制和机制，但目前并没有一种普遍适用的最优模式。
　　美国作为西方发达国家的代表，其应急管理的研究和实践对于其他国家起着引领和示范作用。美国是一个联邦制国家，宪法规定各州具体负责各自的公共安全事务，联邦政府只有在州、地方、个人无力应对灾难性事件时，才会给予必要的援助。在美国联邦政府层面，应急管理包括战时应急管理与非战时应急管理。非战时应急管理以向州与地方政府提供救灾援助为主，直至20世纪70年代，一直采