面向实施服务管理--城市总体规划改革与创新研究(清华同衡系列专著)

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第三章城市总体规划改革创新的基本思路和方向 一、 总体规划改革的基本出发点和落脚点 我国的城市总体规划工作走到现阶段，有必要进行冷静的反思和检讨。这一点，恐怕业内甚至业外都有最基本的共识。但反思什么呢？行业内关于城市总体规划工作，在学科、技术、政策、管理、社会等各个层面，都有很多的深度研究和探讨，也不乏对总体规划工作的深刻认识和真知灼见。但我们必须面对的一个客观现实是： 面对纷繁复杂的城市发展建设形势、任务和需求，面对总体规划工作环境和背景的重大变化，面对总体规划工作本身的诸多困境、争议和矛盾，我们对总体规划的认知仍然没有到位，也还没有找到实践层面的有效解决方案。 回顾过去十几年的历程，在各种各样的学术讨论平台上，行业内从专业技术的改进提升角度，做了大量、广泛、深入研讨，揭示了很多深层次的矛盾和问题，也找到了很多问题的症结。但一个不容忽视的现实是： 在政策科学和管理科学视角下，在政策可行性、制度可行性、行政可行性和社会可行性视角下，仍然研究不够，缺少系统认知、成型思路、有效应对与可行方案，更谈不上有多少实际成效和工作局面变化。总体规划当前局面的形成，有很多原因，很难一言以蔽之。但有一点是基本可以肯定的： 对于总体规划当前工作的困境，技术、政策和管理的过度分离和脱节是重要原因之一。这种分离和脱节，体现在基础理论、技术方法、管理体制、实施机制等各个层面。比如： 从学科角度来看，我们的规划专业更聚焦于工程技术视角，规划师也很少把政策制定和行政管理当成一门科学来认识和对待，而更多看成文字工作和事务性工作，是没有“技术含量”的工作。 笔者认为，当前城市总体规划改革最重要、最紧迫的不是做基本理论和方法论的创新，而是应对国家城镇化和城乡发展建设的宏观背景形势、突出矛盾性问题，以及针对不同城市实际需求，推进在实践应用层面的改革创新，面向实施、服务管理，使城市总体规划切实发挥战略引领和刚性管控作用。城市总体规划改革的落脚点应当是针对特定地区实际需求，破解当前城镇化和城乡发展建设面临的突出矛盾性问题，提出解决地方实际问题的定制化应对方案。总体规划改革是围绕规划工作本身，还是围绕规划的服务对象——城市需求，这是有本质差别的(图31)。基于前者，体现的是本位主义和形而上思维； 基于后者，才回归了规划工作本源。总体规划改革的出发点和落脚点，必须顺应和满足城市发展建设的实际需求。城市发展建设对总体规划有什么样的需求，总体规划的变革就应该以什么为中心。狭隘的以规划工作为中心推进改革，一定会落入本位主义的陷阱不能自拔，最终会因经不起时代的拷问和检验，无果而终。 图31城市总体规划改革的基本出发点 城市总体规划改革的核心应当是基于各级政府事权上下协同的改革过程，应当坚持规划编制、审批、实施管理、督查、修改维护的全链条、全方位、系统性协同推进，既要落实国家、省市上级政府的宏观调控管理要求，也要响应和服务地方政府管理和社会公众的实际需求。城市总体规划改革并非一劳永逸，而是一个基于有限目标、重点突破、持续探索、动态反馈的长期性、持续性、渐进式过程，需要结合具体实践不断深化认识和完善思路。 城市总体规划应紧扣时代背景和要求，突出战略引领和刚性管控，成为提升国家空间治理能力的重要抓手之一，作为推进市县层面“多规合一”的统领平台以及指导城市中长期发展建设的法定纲领。面向实施和服务管理，城市总体规划必须坚持“编审督改”四位一体，注重政策工具和技术工具两大支撑体系建设，强化科技支撑、强化纵向衔接和统筹协调，提高规划调控的主动性、及时性、有效性，提高规划决策的灵活性，提高规划审批的严肃性，系统推进改革和创新(图32)。 图32城市总体规划改革总体思路 二、 城市总体规划改革的基本思路和努力方向 (一) 加强战略引领： 确立总体规划“城市中长期发展建设大纲”的工作 地位 作为一个城市的总体规划，其“战略引领作用”能否切实有效发挥，关键在总体规划能否在实际工作中成为城市发展建设进程中各行业、各部门的基本工作开展所遵循的依据。应更加关注城市发展建设的政策导向和价值观引领，使之成为真正意义上的发展纲领和建设准则，明确发展建设过程中应该追求、崇尚什么和摒弃、抑制什么。城市发展建设价值观作为一个城市发展建设的纲领，应成为政府各部门决策的依据和考量，并可以指导具体建设行为。 总体规划应确定城市发展的定位和中长期发展战略、总体目标，城市建设的核心价值观、基本行动纲领和整体行为准则，以及全市空间资源配置的宏观政策导向和决策基准。首先，在引导城市开发建设过程的视角下，行为的维度应强化战略性、全局性、整体性、结构性和时序性导控，淡化具体用地设施落位和具体建设行为安排，提高总体规划应对区域竞争和市场经济的能力。其次，强化总体规划对全域空间资源的统筹配置能力，强化对全域建设空间和非建设空间的整体导控，明确界定总体规划在市域层面的综合调控职能和工作重点。再次，强化城市总体规划在中心城区的格局形态和主导功能控制，淡化对建设用地和设施的具体控制，清晰界定总体规划与详细规划各自在中心城区开发建设上的管控职责。最后，强化总体规划对规划期城市发展建设的时序引导，明确城市近中远期的实施目标、路径和重点，并对实施过程中可能出现的新情况、新问题、新要求等不可预见因素，提出应对的对策和措施。 (二) 强化刚性管控： 确立总体规划在城市层面空间资源配置职能的 “唯一性” 进一步加强总体规划的刚性管控作用，应该确立总体规划在城市层面空间资源配置职能的“唯一性”。要做到两个“杜绝”，其一是杜绝“多部规划管同样的事”，包括杜绝总体规划与土地规划、主体功能区规划的职能重合，总体规划与生态、资源、环境保护类规划职能重合，应通过出台市级的管理办法、实施管理意见等方式，确立在空间资源配置和管控方面城市总体规划这一平台的唯一性，由此才能更好地发挥其法定性和权威性，从而从根本上解决目前普遍存在的多头规划管理问题，实现多规合一。其二是杜绝“多层级规划管同样的事”，包括杜绝区域规划(城镇体系规划)与总体规划之间内容的重叠，总体规划和控制性详细规划之间内容的重叠。应明确区分各层级规划的管控职能，将区域规划(城镇体系规划)与总体规划、总体规划与详细规划，特别是与控制性详细规划之间的管控职能加以明确区分，避免上下位规划之间规划内容和管控内容的重叠。 强化刚性管控能力，严格限定自由裁量空间，保住城市发展底线。强化城市总体规划强制性内容的落实和刚性传导，形成切实可行的操作方法和管理手段。针对当前城市总体规划强制性内容的政策内涵界定不清晰、刚性传导和系统支撑不到位的问题，面向规划管理各个工作环节，明确强制性内容的核心管控意图和管控要求，严格限定规划强制性内容在实施、管理和规划修改中的自由裁量空间，为确保总体规划执行的权威性和严肃性，提供清晰、明确、科学、合理的工作依据。 《面向实施、服务管理：城市总体规划改革与创新研究》建构一套适宜中国国情、面向实施和服务管理的总体规划改革和创新路径，指导我国城乡规划治理实践工作，促进规划治理能力和治理水平加快提升。