公共文化治理导论

作者简介

曹爱军，甘肃政法大学“文翰学者”讲座教授，甘肃省“飞天学者”青年学者，南开大学政治学博士。主要研究方向为公共文化、公共服务、民生政治等，发表学术论文50余篇，CSSCI收录30余篇，部分成果被《新华文摘》、人大复印报刊资料、中国社会科学网等转载；出版著作2部，教材2部。 主持完成国家社科项目1项，参与完成3项；主持或参与完成省部级项目6项。获甘肃省哲学社会科学优秀成果奖2项、甘肃省高校社科成果奖5项，荣获2018年度甘肃省高等学校青年教师成才奖。

内容简介

\"一、国外的理论研究与实践动态 （一）理论研究进展 在国外的理论研究中，公共服务一直是广泛关注的议题。公共物品理论基于经济学的研究路径，通过解释公共物品的概念和特性来推演“公共服务”的概念，提出可依据公共服务的属性选择恰当的生产供给方式。民主公民权理论基于政治学的理论视野，指出保障和实现公民权利，需要政府向全社会提供公共服务，这是政府责任性和政治合法性的基础。随着联合国教科文组织1982年“世界文化政策大会”的召开，国际社会开始把广义的文化问题纳入经济、政治和社会发展战略，“文化权利”问题日益引起发达国家的关注和重视。与此同时，西方学术界出现的公共选择理论、新公共管理、新公共服务、治理理论等秉持管理主义或宪政主义的价值观，为西方国家公共文化的发展与变革提供了理论指导。 公共文化服务作为公共服务的一种特殊范畴，国外的研究主要从公民的文化权利、政府的文化行政职能和公共文化的共同治理等方面展开。文化权利作为公民权范畴的观念受到了普遍认同，主张将其作为文化体制设计、政策制定和模式选择的核心理念，强调政府应承担其发展公益文化事业的责任，而公共文化事业的公共特性决定了公共财政对文化事业的支持。多元治理成为公共文化管理的普遍模式，强调引导并依靠社会力量，实现公共文化服务适度的社会化与市场化。随着文化平等、文化民主等概念的兴起，西方国家对于加大文化艺术的扶持力度，以及支持艺术创作与文化参与机制等方面的研究已经蔚然成形。 （二）实践发展动态 在实践上，20世纪80年代以来，西方国家公共行政和公共服务改革中出现的新潮流波及文化领域，从文物遗址、博物馆、档案馆等国家文化遗产到歌剧、芭蕾舞、戏剧等民族艺术遗产，乃至公共广播电视等公共文化传播媒体和国家艺术文化中心等公共文化空间，都不同程度地卷入其中。西方各国结合文化在公共生活空间及国际竞争格局中重要性日益突显的现实，从机构设置、机制创新、政策调整等方面程度不同地对其文化管理体制进行了全面改革。毛少莹发达国家的公共文化管理与服务［J］.特区实践与理论,2007（2）.各国由于具有不同的历史和国情，其在政治制度和公共管理哲学上也存在差异，由此形成了不同的公共服务制度与模式，比较成熟的模式大致有三种： 一是以法国和日本等为代表的“中央集权”或“政府主导”模式。这种模式下，各级政府的文化行政部门负责全社会公共文化事业发展，并为公益性文艺社团、非营利文化机构提供财政资助。这一模式的基本特征在于集权、分权、放权的交叉和并存，具体表现：其一，中央集权与地方分权相结合，能充分调动地方办文化的积极性，增加对地方文化单位和文化活动的资助；其二，国家干预与市场调节相结合，可依据不同文化行业或部门的性质和职能，合理选择资源配置方式，实现各类文化活动的有序发展；其三，集权、分权、放权并用，可根据具体情况合理选择相应的管理方式，使文化事务管理遵循文化活动规律从而便捷高效。 二是以美国、加拿大为代表的“市场分散”或“民间主导”模式。这种模式下，政府并不直接介入文化事业发展，而主要通过政策法规、项目资助等方式实现对民间文化团体和机构的引导、协调和规制。公共文化服务的提供主要由大量的非政府组织或非营利机构承担。以社会为主导，政府间接引导是这一模式的主要特征，体现：其一，政府在文化发展中主要发挥制度供给和政策协调的作用，文化单位依赖市场实现自由竞争，能有效形成多层次的文化格局，满足公众多样化的文化需要；其二，依靠众多民间文化机构来承担公共文化产品的生产供给任务，实现公共文化产品最终责任人和生产供给者的分离，有效提高文化资源配置和公共产品供给效率；其三，政府主要依靠法律制度而非行政手段来规范文化市场，主要通过经济性优惠政策而非行政拨款来扶持公益性文化单位的发展，有助于社会文化稳定有序发展。凌金铸公共文化行政学［M］.上海：上海交通大学出版社，2012：44-45. 三是以英国、澳大利亚等为代表的“分权化”模式。政府以“一臂之距”西方国家在中央政府文化行政系统之外建立起相对自主的、半官方的、专业的文化艺术基金管理组织，置于国会和中央政府的监督下，通过独立分配国家文化基金的方式执行国家的文化政策。这种间接管理和分配文化经费的做法，被称为“一臂之距”。与民间“建立伙伴关系”，进行文化资源的分配、文化事务的管理和文化服务的提供。这种模式强调官方和民间合作共建公共文化事业，其特点体现为方晓彤西方公共文化发展的理论视界与实践模式［J］.重庆：重庆工商大学学报（社会科学版），2014（1）.：一是横向上的集中管理。在“一臂之距”原则之下，国家文化艺术事业由中央一级文化主管部门来统一规划和协调，通过制定和贯彻国家文化政策，实现全国文化建设的协调发展。二是纵向上的分权管理。政府在纵向上加强对文化领域的分权管理，将政府文化管理权限分散给非政府公共文化管理机构，并将国家一些文化管理权限下放给地方政府，有效调动了各方力量参与文化管理和运行的动力。三是间接管理，即政府文化部门对文化建设、发展和管理只进行宏观政策指导和财政拨款引导，并不直接干预具体的文化事务，以保证文化机构的组织活力。 发达国家的公共文化发展模式确各有其特点，但共同之处也清晰可见——建基于政府—市场—社会“三分法”框架之上，定位在形成国家和社会共同价值观的战略思维下，强调实现公民文化权利的价值指引，采取适度分权化的运作模式，建立民主化的“共同治理”结构。值得注意的是，当代中国的文化建设是在市场经济体制已基本确立的背景下进行的，文化领域已初步形成了“二元分流”格局，这在一定程度上为借鉴西方国家文化发展的经验提供了制度空间。 在全球范围，新兴工业化国家也格外重视国家文化发展，在实践中形成了一些有益经验。南美的巴西、阿根廷都把文化遗产保护和公共文化服务提供作为民主政府的职责，通过政府出资和企业赞助，保障低收入居民都能够享受到低价或免费的基本文化服务。亚洲的韩国、新加坡也很重视国家文化发展，注重发挥政府的主导作用，利用政府掌握的权力和资源，对文化发展进行积极的引导和调控。强调政府在文化发展中的主导地位，并不是政府要管办包揽，而是侧重政府对文化发展的宏观管理。通过政府的必要引导和有力调控，一方面，防范消极、腐朽的外来文化的影响，保护本国文化传统的核心价值和代际传承，增强国民的文化认同感和国家的文化整合力；另一方面，通过计划协调和财政资助，重点培育影视、动漫、音像、传媒等产业，为其进军海外市场创造机会，以增强文化产业的国际竞争力。需要指出的是，发展中国家在政府文化行政模式、政府与市场的协调互动、文化产业的引导支持等方面的政策实践，对我国文化建设具有若干理念和实践上的启示。 \" (1)本书基于公共行政学的民主、权利、责任等核心理念，关于公共文化建设的整体思路设想，为政府主导、农民主体、多方参与的参与式公共文化建设模式的形成提供理论指向；（2）对公共文化建设经验的多层面考察及其理论归纳，有助于“经验性知识”、“地方性知识”的扩散，为各地公共文化建设提供了参考样本和典型示范，有助于地方政府全面规划、重点突破，持续推进公共文化建设。