县级博物馆治理研究(基于现代公共文化服务体系视角)/湖北文物保护系列图书

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绪论
　　一、研究背景
　　（一）博物馆日益成为保障人民基本文化权益的重要阵地
　　广义而言，博物馆是保护和传承人类文明的重要殿堂，是连接过去、现在、未来的桥梁(1)。狭义而言，博物馆是不以营利为目的的公共文化服务机构，承担着收藏、保护、诠释人类文化和自然遗产等社会责任。在曾经相当长的历史时期内，在非国有博物馆诞生之前，中国的博物馆一般由国家各级政府或相关行业主管部门举办，以“为人民服务、为社会主义服务”为宗旨，登记为国有文化事业单位(2)。
　　党和国家高度重视博物馆事业的发展。新中国成立70多年特别是改革开放以来，颁布实施了一系列博物馆管理法规和行业标准，不断加大财政保障力度，深入推进博物馆建设与免费开放，中国博物馆事业发生了历史性变革，受到国际博物馆界的关注，呈现出良好发展态势。截至2019年底，全国登记备案的博物馆达5535个，博物馆总数是中华人民共和国成立初期的230倍、1978年的14倍，其中免费开放4929个，占总数的89.05%。2019年全国博物馆举办展览2.86万个，教育活动33.46万场，接待观众达12.27亿人次，比上年增加1亿多人次(3)。博物馆在数量快速增长的同时，服务能力与社会教育水平显著提升，日益成为公众欢度传统节日的新选择，“博物馆热”成为中国社会文化的新时尚，“逛博物馆”成为人民向往的美好生活的重要组成部分。同时，随着时代发展与科技进步，博物馆与旅游、教育、文创、影视等深度融合，藏品展示利用空间得到有效拓展，“博物馆+”跨界融合创新为博物馆公共文化服务能力的提升，提供了新的动能。博物馆作为保护、收藏、研究文化遗产的机构，作为服务人的全面发展的公共文化教育服务机构，是促进社会可持续发展不可或缺的重要力量，主体多元、分布广泛、富有活力的中国现代博物馆发展体系初步形成。
　　党的十八大以来，习近平总书记站在实现中华民族伟大复兴中国梦的高度，对传承中华优秀传统文化、培育社会主义核心价值观、增强国家文化软实力等发表了一系列重要论述，对文物和博物馆事业多次作出重要指示批示，先后赴中国国家博物馆、西安博物院、中共一大会址纪念馆等现场调研，就博物馆事业发展提出一系列新理念、新思想、新要求。2014年3月，习近平总书记在巴黎联合国教科文组织总部发表演讲时指出，“让收藏在博物馆里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来”(1)。2015年3月，第一个全国性博物馆行业行政法规——《博物馆条例》由国务院颁布实施。2018年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》（中办发〔2018〕54号），围绕提升博物馆社会效益、激发创新活力等，专门部署了改革任务。以上事件，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对博物馆事业的殷切关怀，也是习近平新时代中国特色社会主义思想在博物馆领域的具体体现，为新时代中国博物馆事业的发展指明了前进方向。博物馆事业发展被提升到了国家文化战略的新高度。中国各类博物馆不仅是中国历史的保存者和记录者，也是当代中国人民为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗的见证者和参与者(2)。坚持以人民为中心的工作导向，以人为本，加强文物藏品的保护与利用，适应新时期社会公众多样化、个性化的文化需求，满足人民对于美好生活的新期待，成为新时期博物馆工作的导向。中国博物馆事业迎来了前所未有的重大历史发展机遇。
　　（二）县级博物馆在中国现代博物馆体系中的尴尬现状
　　“文物保护，基础在县”(3)。县级博物馆作为中国博物馆的重要代表，是一个具有中国特色行政级别烙印的特殊群体，承担着县域范围内文物保护、展示传播、社会教育等文化管理和服务功能。县级博物馆与县级图书馆、县级文化馆并称“三馆”，是按照我国行政管理体制进行管理的县域内重要的基层公共文化服务机构。根据《2019中国文物统计提要》，截至2018年底，全国有各级博物馆4918个、藏品总数37540740件套、从业人员107506人、年举办临时展览13623个、年参观人数10.44亿人次，其中县级博物馆3691个、藏品16671590件套、从业人员58881人、年举办临时展览7884个、年参观人数5.63亿人次(4)，分别占全国博物馆总数的75.05%、44.41%、54.77%、57.87%、53.93%。与地市级以上博物馆相比，县级博物馆在建筑规模、藏品数量与级别、展示服务水平与能力等方面存在较大差距，但由于其具有数量大、分布广泛、地域文化特征鲜明、从业人员多等优势，能就近为广大城乡人民日益旺盛的基本公共文化需求服务，因此，在中国现代博物馆体系中，具有重要的基础性地位。
　　但是，从整体发展现状来看，县级博物馆却是中国博物馆体系中最大的“弱势群体”(1)。其“弱”主要表现在，一是“两个不高”，即建设覆盖率不高、公共服务能力不高。正如有的学者指出，“县域博物馆发展相对落后，很多县城没有博物馆，有的市县虽然有博物馆实体，但运营困难重重，存在低水平保障的情况，难以履行正常的博物馆功能”(2)。全国共有2851个县级行政区(3)，据初步统计截止到2017年下半年仍有约1000个县没有博物馆(4)，同时，已建成的许多县级博物馆展览面积不足500平方米，展示空间十分狭小，2018年全国3691个县级博物馆共举办临时展览7884个，平均每馆每年仅2.14个(5)，完全无展示空间的“挂牌馆”仍占有一定比例。二是“两个不足”，即资金投入不足、人员编制不足。2018年全国省级及以上、地市级、县市级博物馆平均每馆每年获得财政拨款分别为4967.95万元、763.82万元、240.29万元，根据年参观人次、年临时展览数量、从业人员数量计算，对省级及以上、地市级、县市级博物馆每个观众的财政投入分别是49.12元、24.95元、15.75元，对每个临时展览的财政投入分别是653.33万元、178.77万元、112.50万元，对每个从业人员的财政投入分别是44.02万元、25.89万元、15.06万元(6)，县市级上述3项指标财政投入分别为省级及以上该指标的1/3甚至1/5。在人员编制数量上，县级博物馆也普遍存在不足，难以有效引进高水平专业人才。有的是文物局、博物馆两块牌子一套人马，有的文物局、博物馆正式在编人员甚至只有1～3人。三是“两个偏低”，即业务级别偏低、行政级别偏低。截至2019年底我国已有130个一级博物馆、286个二级博物馆和439个三级博物馆，其中绝大多数属于地市级及以上的博物馆。县级博物馆在一级博物馆中基本没有，即使在二、三级中所占比例也非常小，无级别的县级博物馆却大量存在。在行政级别方面，县级博物馆基本上都属科级以下。四是“两个缺乏”，即缺乏对话平台、缺乏研究能力。全国目前尚未建立全国或区域性的县级博物馆联盟、品牌论坛等交流合作的平台，大部分县级博物馆基本处于单打独斗、自我封闭的发展状态。中国博物馆协会现有37个专业委员会，涉及博物馆各类型、业务活动各领域等，目前尚未单独设置县级博物馆相关专委会，现有专委会的依托单位亦无一个县级博物馆(7)。2018年全国县市级文博单位（包括文管所、博物馆）8088个，平均每个县市级文博单位正高级职称为0.11人、副高级职称为0.28人、中级职称为1.13人(1)，并且研究领域也一般集中于文物保护与考古方面，博物馆学领域研究能力总体较弱。
　　近年来，为进一步加强县级博物馆发展，国家和部分省级文物部门先后实施了县级博物馆展示服务提升工程(2)、博物馆对口帮扶、全国县级文博干部轮训等一系列的扶持措施，在局部收到一定成效。县级博物馆在满足城乡广大人民群众精神文化需求、构建社会主义核心价值体系、促进社会和谐发展等方面，发挥了重要的作用，也涌现出青州博物馆、婺源县博物馆、巫山县博物馆等极少数实力较强、影响较大的代表(3)。但是，由于县级博物馆客观存在的先天和后天的诸多不足，很多县级博物馆长期处于半自然生长状态，在政策制定、项目实施、业务研究、对外交流等关系到博物馆长远发展的核心领域缺乏参与权、话语权，与上级业务主管部门、地方政府、社会公众以及旅游、教育等其他相关行业缺乏沟通力、协调力、影响力，面对博物馆事业整体蓬勃发展的大局，其自身重要的基础性地位与相对较低的发展水平之间的矛盾越来越突出，成为中国博物馆事业改革发展中的难点、痛点，也是改革的深水区。
　　（三）构建现代公共文化服务体系为县级博物馆的发展带来了机遇和挑战
　　构建现代公共文化服务体系是保障人民群众基本文化权益、改善文化民生、建设社会主义文化强国的重要制度设计，是中国特色社会主义文化繁荣发展的重要内容，也是全面深化改革的必然要求。2012年党的十八大将公共文化服务体系建设作为全面建成小康社会的重要内容，明确提出了到2020年“公共文化服务体系基本建成”的战略目标。2013年11月，党的十八届三中全会将构建现代公共文化服务体系、促进基本公共文化服务标准化均等化作为全面深化改革的重点任务之一。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《国家基本公共文化服务指导标准》，对加强包括博物馆在内的公益性公共文化服务机构建设做出了战略部署，强调指出“到2020年，我国基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”(4)。构建现代公共文化服务体系，成为“十三五”时期推进政府职能转变，建设法治政府和服务型政府，推进文化治理能力现代化的重要内容。2016年10月，党的十八届六中全会提出，要完善促进基本公共文化服务标准化均等化发展等体制机制，实施重点文化惠民工程，引导公共文化资源向城乡基层倾斜(1)。2017年3月1日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式实施，将党中央关于加快构建公共文化服务体系的指导思想、方针政策转化为国家意志，为现代公共文化服务体系建设提供了坚实的法律保障(2)。国家中长期重大公共文化政策的导向，为博物馆、文化馆、图书馆等公共文化服务机构的发展，带来了前所未有的发展机遇。
　　近年来，为确保现代公共文化服务体系建设有效推进，国家和各省先后出台了一系列公共文化服务体系建设的法规、政策和措施，建立完善多部门参与的协调工作机制、公共文化服务保障标准、管理标准、评价标准体系、政府向社会力量购买公共文化服务机制及文化志愿服务体制机制，加大经费投入，创新公共文化服务内容与形式，提高服务效能，我国公共文化服务体系建设取得令人瞩目的成绩，呈现出整体推进、重点突破、全面提升的良好发展态势(3)。县域基层作为构建现代公共文化服务体系的基础和关键，也是重点和难点。在推进现代公共文化服务体系建设的过程中，公共文化资源和服务出现明显向基层、农村倾斜的倾向。现代公共文化服务体系建设，对县域基层公共文化服务机构具有特殊意义。
　　博物馆是资源依托型行业，也是政策导向型事业，国家实施的每一项重大文化政策，无疑都会强烈影响到博物馆的发展，倒逼博物馆打破自我封闭、进行自我革命，以调整和适应与其他公共文化服务机构的关系。县级博物馆作为县域公共文化服务体系的重要组成部分，由于其行政层级低、经济来源单一、自我造血功能弱等因素，更易受到政策影响。在加快构建现代公共文化服务体系新的政策背景下，为加强对县级博物馆政策扶持和统筹规划的研究，与其他县级公共文化服务机构协同发展的研究，设施建设、人力资源优化配置标准的研究，公共文化服务能力建设的研究，以及如何缩小公共文化服务城乡差别等各方面的系统研究，提供了一个历史性的、全新的视角。“十三五”“十四五”乃至更远时期，广大县级博物馆如何充分利用国家加快构建现代公共文化服务体系的契机和相关研究成果，积极作为，突出特色，在努力写好促进县级博物馆自身建设发展这篇“小”文章的同时，加强与县级图书馆、文化馆及其他公共文化服务机构的协同发展，共同写好构建现代公共文化服务体系这篇“大”文章，成为研究探索县级博物馆科学治理新路径的现实需要。
　　二、研究意义
　　（一）本书系统研究了县级博物