中国地方政府债券发行管理制度研究/西北大学经济管理学院博士文库

作者简介

谢平，男，1980年6月24日出生，湖南耒阳人，毕业于西安交通大学经济与金融学院财政系，于2012年获得应用经济学博士学位。博士期间的主要研究方向为中国地方政府债券制度。在《财政研究》、《宏观经济研究》等CSSCI期刊上，先后发表与之相关的论文6篇，主持相关省部级课题1项。现为西北大学经济管理学院财政与税收系讲师。

内容简介

中国地方政府债券发行管理制度研究 谢平著 图书在版编目（CIP）数据 中国地方政府债券发行管理制度研究／谢平著-- 北京：中国经济出版社，20187 ISBN 978-7-5136-5280-3 Ⅰ①中… Ⅱ①谢… Ⅲ①地方政府-债券发行- 监管制度-研究-中国 Ⅳ①F8127 中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第150483号 责任编辑贺静 责任印制马小宾 封面设计华子设计 出版发行中国经济出版社 印刷者 经销者各地新华书店 开本710mm×1000mm1/16 印张1075 字数171千字 版次2018年7月第1版 印次2018年7月第1次 定价5900元 广告经营许可证京西工商广字第8179号 中国经济出版社 网址wwweconomyphcom 社址 北京市西城区百万庄北街3号 邮编100037 本版图书如存在印装质量问题，请与本社发行中心联系调换（联系电话：010-68330607） 版权所有盗版必究（举报电话：010-68355416010-68319282） 国家版权局反盗版举报中心（举报电话：12390)服务热线：010-88386794001002前言 从理论上来讲，分税制改革要求按照商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，建立起“中央—省—市县”三级架构。每一级政府都应具有相对独立的政权、事权、财权、税基、预算、产权和举债权。因此，举债权是中国地方政府完整财政权力的重要组成部分。但受制于1994年的《预算法》，中国地方政府在很长的一段时间内被禁止公开发行债券融资。2008年年底，中国中央政府为了消除世界金融危机的不利影响，推出了4万亿元的投资计划。中央政府将负责筹集其中近30%的投资资金，其余70%的配套资金则来自于各地方政府、银行以及其他民间融资渠道。自1994年分税制改革之后，中国地方政府财政收入来源有限，难以保障如此大规模的投资支出。为了在地方贯彻和落实积极财政政策、增强地方安排配套资金的能力，中央政府决定于2009年恢复中国地方政府债券的发行。 地方政府债券的发行环节是整个地方政府债券市场运行中的首要环节。一般来讲，其内容大致包括前期发行计划的制订和审批、中期的信用评级和增级、后期的招标发行等诸多方面。相应地，地方政府债券发行制度是由发行审批制度、信用评级制度、投招标制度和其他相关法规所共同构成的一个制度体系。该制度体系在整个地方政府债券管理中处于基础性地位，它的特征将深远地影响地方政府债券管理的整体绩效。 地方政府债券发行制度，按照中央政府的干预程度大致可以划分为行政控制模式和市场约束模式两大类。产生于金融危机时期，由中央政府确立的中国地方政府债券发行制度具有鲜明的行政控制模式特征，中央政府通过对审批权的控制主导着地方政府债券的发行。在2015年地方债置换计划的推动下，中国地方政府债券发行规模首次突破万亿元。为了保证完成3.8万亿元的发行任务，中央财政部实施了大量的行政干预。从已有的国际经验来看，行政控制模式会导致市场规模受限、投资者结构单一、系统性财政风险加大等一系列现实问题。因此，本书将针对中国地方政府债券发行管理中的难题，在借鉴美、日等国地方政府债券发行经验的基础上，探讨中国地方政府债券发行制度演进的基本方向和具体的制度改良建议。 001002 1导言00 1.1研究意义00 1.2国内外研究现状00 1.2.1关于地方政府债券发行管理制度比较研究00 1.2.2关于地方政府债券发行管理制度绩效研究00 1.2.3关于地方政府债券发行管理制度变迁研究0 1.2.4关于地方政府债券发行管理制度设计研究0 1.2.5国内外研究评述0 1.3研究目标、方法、思路与主要内容0 1.3.1研究目标0 1.3.2研究方法0 1.3.3研究思路0 1.3.4主要内容0 2相关理论基础0 2.1关于地方政府债券发行的相关理论阐释0 2.1.1财政分权理论0 2.1.2财政分权与地方政府债券发行0 2.1.3中国财政分权改革和地方政府债券发行管理制度 0 2.2关于地方政府债券发行管理制度研究的相关理论0 2.2.1新制度经济学理论0 2.2.2SSP范式分析框架0 2.2.3研究重点涉及的制度经济学概念0 2.3地方政府债券发行管理制度优化研究的方法0 2.3.1戴蒙德代际交叠模型0 2.3.2Pearson相关系数0 2.3.3静态贝叶斯博弈0 3中国地方政府债券发行管理制度模式与绩效分析 0 3.1地方政府债券发行管理制度模式0 3.1.1中国地方政府债券发行管理制度现状0 3.1.2地方政府借款控制的基本模式0 3.1.3地方政府债券发行管理制度模式划分0 3.2地方政府债券发行管理制度的绩效0 3.2.1资金的不可兼容使用0 3.2.2地方政府信用的高信息成本0 3.2.3地方政府债券发行风险的规避0 3.3地方政府债券发行管理制度绩效评价0 4中国地方政府债券发行管理制度变迁分析0 4.1地方政府债券发行管理制度变迁历程0 4.1.1地方政府债券发行管理制度的初创0 4.1.2地方政府债券发行管理制度的废止0 4.1.3地方政府债券发行管理制度的重建0 4.2地方政府债券发行管理制度的变迁展望0 4.2.1未来制度变迁所处的基本状态和上层制度结构 0 4.2.2未来制度变迁的方向0 5中国地方政府债券发行审批制度分析0 5.1地方政府债券发行审批制度体系的完善0 5.1.1地方政府债券发行审批制度法律基础的完善0 5.1.2地方政府债券发行审批制度、审批规则的完善0 5.2地方政府债券发行审批管理细则的改良0 5.2.1发行规模的合理规划0 5.2.2期限结构的多元化0 5.2.3发行利率定价的市场化 6中国地方政府债券信用评级制度分析 6.1地方政府债券信用评级的经济意义 6.1.1信用评级对于投资者的意义 6.1.2信用评级对于地方政府的意义 6.1.3信用评级对于中央政府的作用 6.2地方政府债券信用评级的基本程序 0030046.2.1国外地方政府债券信用评级程序借鉴 6.2.2中国地方政府债券信用评级程序设计 6.3地方政府债券信用评级指标体系的构建 6.3.1地方政府债券信用评级符号 6.3.2地方政府债券信用.3关于地方政府债券发行管理制度变迁研究 根据世界银行于2005年做出的统计，在发行地方政府债券的44个主要国家中，有7个国家对于自身的地方政府债券发行管理制度进行过重大的改革，并且作为世界第二大经济体的中国也于2009年建立了地方政府债券发行管理制度。如何评价这些制度变迁所产生的影响、解释制度变迁产生的动因、理解制度变迁在方式上的选择，是地方政府债券发行管理制度的变迁研究的三个主要问题。 Matthew，R. M.（1994）研究了美国20世纪80年代税法改革对地方政府债券市场产生的影响。他指出地方政府债券市场的细分并未随着投资者结构的改变而消失。随着免税债券限制的增多，商业银行开始净卖出地方债，但同时免税的共同基金和免税的货币市场基金进入市场，与私人投资者一起成为短期地方政府债券市场的投资主体\[30\]。W. Bartley（2005）则认为20世纪80年代税法改革对市政债券的发展影响巨大，使得当今的市政债券市场在各方面都已经与改革之前大不相同，包括个人投资者成为投资主体，债券保险从小到大得到迅速发展，规范的评级制度建立并且对投资者的决策影响巨大，等等\[31\]。以上两位学者的研究证明，即使在市场化程度很高的美国地方政府债券市场，发行管理制度的变迁仍会对地方政府债券市场的结构和运行产生不可忽视的影响。但以上研究也显示，自20世纪80年代税法改革以后，美国再没有发生过全面影响地方政府债券市场的制度变迁，其地方政府债券发行管理制度结构和其他相关制度安排长期保持稳定。对于地方政府债券制度变迁动因的研究，鈴木伸幸（2005）认为地方债制度的变迁取决于其所处市场和政治环境的变化。未来日本地方债制度的演进方向，需要依据地方政府财政状况、各利益主体对于现行地方债制度的容忍度和地方债市场发展趋势等三方面的变化来作出判断\[32\]。鈴木伸幸的研究结论对于研究地方政府债券发行管理制度变迁的动因具有一定的参考价值。日本学者还对近年来日本地方政府债券发行市场发生的显著变化进行了研究。根据井潟正彦、三宅裕樹（2007）的研究，日本地方政府债券发行在近几年发生了以下明显变化：①地方债每年发行量有升有降，但未偿地方债总额逐年攀升；②地方债投资者结构发生变化，一般投资者与国际投资者逐年增多；③面向债券市场直接公募发行的债券增多；④发行审核制度从中央审批向中央与地方协商过渡；⑤引入信用评级制度后，日本各地方的政府债券信用评级普遍偏低。他们认为普通投资人和外国投资者增多，所导致的投资者结构变化最值得注意。新增加的投资者对于地方政府债券的相关信息具有强烈的需求。为了吸引更多的投资者，地方债的发行者主动改革管理以迎合新投资者的制度需求。已经开始的改革的内容有健全地方政府债券会计制度、加强公募发行力度和引入信用评级制度等\[33\]。这些制度的改变揭示了中央行政管理为主的地方政府债券发行管理模式可能的调整方向。 中国地方政府债券发行管理制度建立时间较晚，中国学界所进行的制度变迁研究主要针对的是中国地方政府债券发行管理制度从无到有这一过程。金永军（2009）认为现行的地方政府债券发行制度只是金融危机条件下各个利益主体之间所达成的短期制度均衡而非制度变迁，进而批评现行的地方政府债券实质上是“准国债”。金永军认为健全和完善中国地方政府债券发行制度，就必须修改《预算法》和制定《地方政府债券管理法》；在财政部下专门设立地方政府债券管理部门，与其他相关部门协调合作，共同审批地方政府债券的发行计划；加强地方政府债券信息披露，建立评级和审计机制；引入信用增级和保险制度，分散地方政府债券信用风险\[34\]。金永军设立了一个完善的地方政府债券发行制度的标准，并认为地方政府债券发行制度如不可达到此标准便是处于某种非均衡状态，而这种非均衡状态是不可持续的，因此不可将现行的中国地方政府债券发行管理制度视为正式制度。金永军的制度变迁观点过于严格，中国地方政府债券发行管理制度达到他的标准不但需要自身制度的调整，还需要上层制度结构如财政体制和政治体制发生相应的变化。邓晓兰（2010）在回顾中国地方政府债券制度变迁历程的基础上，指出中国地方政府债券制度变迁具有强制性制度变迁的基本特征。地方政府债券制度从建立到废止，再到恢复的变迁历程，每一阶段性变革的贯彻实行都依赖于中央政府的法律或命令。在全球金融危机的背景下，中国地方政府债券制度得以迅速确立和推行，充分体现了强制性制度变迁的优势所在。但决策者制定宏观经济政策，依据的是自身对于客观经济形势的主观判断，而决策者自身以往的经验和知识结构是其作出判断的基础。由于有限理性的客观存在，中央决策者存在出现判断失误的可能性。计划经济时期地方政府债券发行的取消、转型时期禁止地方政府举债的法规，以及恢复地方债券发行制度中过于严格的审批制度等，都暴露出由中央主导的强制性的地方政府债券发行制度变迁，在一定程度上存在制度供给不足、延续无效政策和目标单一等问题\[35\]。该篇文章虽然阐述了中国地方政府债券发行管理制度变迁的特点、方向和措施，但由于缺乏国际经验的比较和借鉴，并没有给出关于中国地方政府债券发行管理制度改革步骤的具体建议。 在制度变迁研究领域，各国的研究程度各不相同。具有较为稳定制度结构的国家，如美国对地方政府债券发行管理制度变迁的研究往往只限于制度变迁的影响研究。在发行制度长期处于改革状态的日本等国，制度变迁研究则扩展至变迁的动因研究和方式研究，研究的内容美国更为全面。虽然中国在发行制度变迁研究方面开始的时间较晚，但由于其与新制度经济学中制度变迁理论的有机结合，使得中国地方政府债券发行管理制度变迁研究取得了许多具有较高参考价值的研究成果。 1.2.4关于地方政府债券发行管理制度设计研究 制度设计研究包括对现有地方政府债券发行管理制度的修改和创建新的地方政府债券发行管理制度两部分内容。其中，如何在本来不存在地方政府债券发行管理制度的国家合理地创建出有效和稳定的地方政府债券发行管理制度，是该领域研究的重点。 在关于现有地方政府债券发行管理制度的改革研究方面，大部分国外的研究成果都主张以市场约束模式为参考，进行地方政府债券发行管理制度改革。土居丈郎主张日本应借鉴美国的市场约束管理模式，将发债权完整地回归地方政府，地方政府发行债券时依靠市场机能自行调节，对国库补助金、税源、地方交付税和地方债进行“四位一体改革”。James Leigland（2010）系统地考察了南非、菲律宾、印度尼西亚和波兰的地方政府债券市场，认为新兴市场国家有着通过发行地方政府债券来推动经济增长的意图和决心。但新兴市场国家在发行管理方面客观存在发行经验不足、二级市场不活跃、中央政府管制过严、信用基础不牢靠、相关信息不充分、缺少金融机构协助和中小投资者参与等问题。James Leigland认为这些国家的决策者应学习和利用美国发展地方政府债券市场的经验。虽然这些国家的地方政府债券市场不可能在短期内完全照搬美国模式，但可以以美国地方债券市场的特点为参考，逐步改革\[36\]。 作为最新的地方政府债券发行管理制度，中国的地方政府债券发行管理制度经历了漫长和细致的研究与讨论过程，并产生了近期制度设计领域最为突出的研究成果。贾康（2002）评估了当时中国地方政府融资平台的基本状况，指出地方政府通过中央政府获取资金的几种途径，如举借外债、国债转贷等，但始终规模有限，难以满足地方政府实际的资金需求；而地方政府通过信托公司或市政建设公司的变相举债，明显缺乏有效监督，资金使用效益不高，容易滋生腐败。在借鉴外国经验的基础上，针对地方政府融资的制度性障碍，提出了关于地方政府债券发行主体资格确定、期限和利率结构安排，以及发行方式选择等方面的具体建议。贾康认为发行地方政府债券需要处理好四个问题，包括遏制地方政府机会主义行为——过度举债，避免地方政府债券发行影响宏观货币供应量控制，防止“马太效应”的出现，以及消除地方政府债券发行对国债发行的不利影响\[37\]。以上四个问题也成为中央设计新的地方政府债券发行制度时所主要关注的问题。董奋义（2003）提出地方政府债券管理制度除了必要的监管体制，还应包括信用评级制度，并辅以市场化的发行利率定价机制\[38\]。方红生（2002）针对有关发行地方政府债券可能会对国债市场造成不利影响的担忧，根据欧盟对于成员国发行公债的管理办法以及价格水平决定的财政理论，构建了一个由中央政府和地方政府共享地方政府债券发行权的理论模型\[39\]。邓晓兰（2004）认为地方政府债务是在地方公共产品需求扩大和财政收支缺口加大的双重压力下产生的问题。在充分考虑中国地方财政监督机制现状的基础上，应首先建立中央政府监管下的地方政府债券制度\[40\]。 2009年地方政府债券制度基本建立后，学术界开始讨论现行地方政府债券发行管理制度存在的问题和解决办法。批评意见主要集中于过于集权化的中央审批制度。王红建（2009）认为现行的地方政府债券发行管理制度虽然产生了一定的经济效应，但有违宪政精神。随着中国财政分权改革的深入，中央政府应向地方政府转移地方政府债券的发行管理权。具体过程需由全国人大按照立法保留原则，启动相应的立法程序加以实施\[41\]。冯果、李安安（2011）认为中央代发地方政府债券缺少必要的法律保障，地方政府债券发行容易导致道德风险、通胀风险、操作风险等一系列问题的产生，并且由于中央政府与地方政府间权责不清而难以有效管理。因此，有必要尽快完成对于《预算法》的修订和《政府间财政关系法》的建立\[42\]。以上两位学者从不同的角度强调了构建中国地方政府债券发行管理制度法律基础的必要性和紧迫性。 在地方政府债券发行管理制度设计研究领域，国外研究大多主张以美国地方政府债券发行管理制度为标准，构建或改进一国的地方政府债券发行管理制度。中国的地方政府债券发行管理制度在设计方面更注重与本国政治和财政体制的契合，希望有效地解决中国财政所面临的现实问题。中国的研究者在不同程度上都认识到了中央审批制对地方政府债券市场的深远影响，并从法和经济学的角度对这一制度安排加以批评。但由于在设计研究中，缺乏对于建立地方政府债券发行管理制度基本原则和程序等重要问题的深入探讨，以致关于中国地方政府债券发行管理制度设计的具体主张相似程度较高，且缺乏必要的可行性分析。 1.2.5国内外研究评述 通过对地方政府债券发行管理制度研究的回顾，可以认为地方政府债券发行管理制度研究已经形成了涵盖制度比较研究、制度绩效研究、制度变迁研究和制度设计研究四个重要方面内容的理论体系。但值得注意的是，在不同的国家和组织之间，关于地方政府债券发行管理制度的研究方向和研究深度方面存在着较大的不同之处。在地方政府债券市场最为成熟、相关制度结构最为稳定的美国，地方政府债券发行管理制度研究的重点在于制度绩效研究。除此之外，只有少量文献涉及20世纪80年代税法改革对于市场的影响分析。反观日本、巴西等国的相关研究，则注重于制度比较和制度变迁研究。其研究一方面肯定了以美国为代表的市场约束管理模式的优越性；另一方面在设计具体的制度改革方案时，仍坚持在本国自身的政治和财政体制框架下，探讨具有较高可行性的改革措施。这些具体的改革措施往往与市场约束管理模式下的制度安排仍存在不小的差别。世界银行在制度比较研究方面做出了突出的贡献，同时也对四种地方政府债券发行管理制度进行了初步的绩效研究。世界银行的研究结果没有直接提出何种发行管理制度更为优秀，并且对部分国家已经发生的地方政府债券发行管理制度变迁也没有作出必要的理论分析。因此，虽然国外已有大量关于地方政府债券发行管理制度的研究成果，但是在关于地方政府债券发行管理制度优劣比较和地方政府债券发行管理制度演进方向两个重要方面，目前仍没有得出明确的结论。中国作为新近建立地方政府债券发行管理制度的国家，在发行管理制度比较和设计领域产生了大量的研究成果，并在制度变迁领域运用强制性制度变迁理论建立了独特的分析框架。但由于在制度绩效研究方面处于起步状态，对中国现行地方政府债券发行管理制度的绩效评估一直缺乏必要的理论支持和严谨的分析框架，所以难以对中国地方政府债券发行管理制度进行全面和准确的评价。在制度绩效研究方面的滞后阻碍了其他研究领域的进一步发展，加强制度绩效研究是现阶段中国地方政府债券发行管理制度研究工作的首要任务。因此，今后在全面、客观和细致地对中国地方政府债券发行管理制度进行绩效评估之后，对中国地方政府债券发行管理制度的研究应该进入关于制度改良的研究工作阶段。通过引入经济学相关理论，特别是最优化理论和博弈理论，对有关中国地方政府债券发行管理制度的各种具体优化建议进行可行性分析，筛选出适合于中国地方政府债券发行管理的各种制度安排。以选定的制度安排为基础，根据中国地方政府债券发行管理的基本原则，构建起新的发行管理制度结构，进而再按照渐进式改革路径明确发行管理制度改革的基本步骤。 1.3研究目标、方法、思路与主要内容 1.3.1研究目标 本书的总体研究目标是在深入研究和分析当前中国地方政府债券发行管理制度的基础上，依据国际经验和相关经济学理论，逐步构建符合中国公共财政体制特征的地方政府债券发行管理制度体系。现行的中国地方政府债券发行管理制度具有鲜明的行政控制管理模式的特征，中央政府通过对审批权的控制主导着地方政府债券市场的运行。在行政控制管理模式下，中央政府运用行政调节和信用担保的手段为地方政府债券募集资金，在配合国家财政政策和货币政策的前提下，希望达到推动和平衡各个地区的经济增长的目的。经济危机时期，此模式在一定程度上保障了地方经济建设资金的筹集，但这种过于严苛的管理制度模式客观上存在审批限制过多、产品品种单一、信息成本较高、缺乏有效监管等问题。因此，大部分投资者未进入市场，而地方政府仍未改变对于传统融资平台的依赖。以上因素从根本上限制了地方政府债券市场的扩大和发展。同时，中央政府的信用担保存在将地方政府债券发行风险转变为系统性财政风险的可能性。因此，地方政府债券发行管理制度仍需进一步发展和完善。建立合理的中国地方政府债券发行管理制度体系，要求我们深入研究已有的相关理论，运用先进的经济学方法，针对现阶段中国地方政府债券发行管理制度的不足，有的放矢地提出系统改革方案。本书的研究将试图通过以下五个分目标的实现，来达到发展和完善中国地方政府债券发行管理制度体系的总目标。 分目标如下：①通过综述国内外地方政府债券发行管理制度研究现状，探寻现阶段中国相关研究的薄弱之处，确定进一步加深和扩展中国地方政府债券发行管理制度研究的方向。②探讨当今中国地方政府债券发行管理制度所处的时代背景，运用财政分权理论、制度经济学理论、经济学中的优化理论和方法构建起研究中国地方政府债券发行管理制度的理论框架。③利用SSP（状态—结构—绩效）范式，分析在不同的地方政府债券发行市场固有的状态下，不同的发行管理制度安排产生了怎样相应的市场影响，结合中国地方政府债券市场的实际表现，客观评价中国地方政府债券发行管理制度的实际绩效；回顾中国地方政府债券发行管理制度的变迁历程，结合关于中央政府和地方政府之间的讨价还价博弈分析，探讨中国地方政府债券发行管理制度可能的变迁方向。④依据世代交叠模型、GA- PSO 混合规划算法和静态博弈分析模型等相关的经济学理论和分析工具，从地方政府债券发行方案的合理化、信用评级制度的建立和发行方式的改进等多个方面探讨中国地方政府债券发行管理制度优化改良的理论依据和具体措施。⑤根据已得出的研究结果，结合中国财政体制改革的渐进模式，提出系统的中国地方政府债券发行管理制度改革的政策建议。 1.3.2研究方法 本书将使用的研究方法包括：①横向比较研究方法。对于各国地方政府债券发行管理制度安排和制度结构进行全面和细致的描述，探讨各国地方政府债券发行管理制度的共同之处和不同之处，以此为依据对地方政府债券发行管理制度进行归类，最后总结和分析出各种管理制度模式的特点和优劣之处。②纵向历史分析方法。回溯中国地方政府债券发行管理制度的变迁历程，探寻中国地方政府债券发行管理制度变迁的路径依赖，结合现阶段中国政治体制和财政体制的整体制度环境，在充分借鉴国外地方政府债券发行管理制度相关经验的基础上，分析中国地方政府债券发行管理制度得以进一步优化改革的方向和步骤。③案例分析方法。制度经济学研究根植于案例分析，其要求对某一个体、群体行为进行描述性或者解释性研究。运用案例分析法，着重分析巴西地方债务危机造成地方债务管理制度模式转变，以及日本财政体制改革推动地方政府债券发行管理制度变迁的具体案例。④规范研究方法。采用此法意味着在接受已有的价值判断所形成的基本假设的前提下，对中国地方政府债券市场的表象和运行状态加以数理推理，通过利用经典的世代交叠模型、皮尔森相关系数概念和静态贝叶斯博弈模型，探寻指导中国地方政府债券发行管理制度优化的合理途径，回答中国地方政府债券发行管理制度“应该是什么”的问题。 1.3.3研究思路 中国地方政府债券发行管理制度研究主要面对的是两个问题：一是如何评价现行的中国地方政府债券发行管理制度；二是如何进一步完善和改进中国地方政府债券发行管理制度。其中第一个问题处于基础地位，对第二个问题的研究将在第一个问题的研究基础上展开。研究工作将按照以下步骤展开：第一步，基础理论研究。通过对国内外相关文献的综述，充分掌握现阶段地方政府债券发行管理制度研究的进展状况，寻找中国地方政府债券发行管理制度研究的不足之处。针对中国地方政府债券发行管理制度研究理论基础薄弱和缺乏研究范式的问题，将财政分权理论和制度经济学理论引入研究工作，构建以SSP范式为基础的分析框架。第二步，对中国地方政府债券发行管理制度进行评估。主要通过横向的制度绩效比较研究来评价中国地方政府债券发行管理制度的实际绩效，以及通过纵向的制度变迁研究来判断未来制度变迁的基本方向。第三步，提出具体的发行管理制度改革意见。依据经济学理论和工具，对构成中国地方政府债券发行管理制度的具体制度安排进行分析和优化。在确定发行管理制度改革原则的基础上，明确改革后的中国地方政府债券发行管理制度结构，并提出中国地方政府债券发行管理制度改革的基本路线图。本书的逻辑思路如图1-1所示。 图1-1中国地方政府债券发行管理制度技术路线 1.3.4主要内容 本书共计8个部分的研究工作： 第1章——导言。着重介绍中国地方政府债券发行管理制度研究的背景与意义、已有的国内外研究文献、本书的研究目标和方法、研究将涉及的主要内容以及基本框架。在研究现状部分，从制度比较研究、制度效应研究、制度变迁研究和制度设计研究四个层面介绍了国内外地方政府债券发行管理制度研究中已取得的研究成果，并针对现阶段中国地方政府债券发行管理制度理论研究的不足，提出本研究的目标、方法和主要内容。 第2章——相关文献与理论综述。本章为立题分析的理论基础部分，将阐述中国地方政府债券发行管理制度所依据的各种一般理论和方法，具体包括：用于确定地方政府债券发行管理制度意义和分析地方政府债券市场参与者行为特征的财政分权理论；用于评估中国地方政府债券发行管理制度实际效应和解释中国地方政府债券发行管理制度变迁的新制度经济学理论；用于具体制度优化的新古典经济学理论、博弈理论和模糊数学方法。 第3章——地方政府债券发行管理制度效应分析。地方政府债券发行管理制度的实际绩效分析，将通过SSP范式将地方政府债券发行市场的固有特性（包括资金的不可兼容使用、高信息成本、发行风险）、管理制度安排和绩效一一对应起来，根据围绕地方政府债券各参与方所产生的相互依赖关系，探讨在不同制度安排下各参与方的利益得失，以衡量当前中国地方政府债券发行管理制度的实际效应。 第4章——中国地方政府债券发行管理制度变迁分析。首先回顾中国地方政府债券发行管理制度变迁的历程，并结合通过SSP范式概况和总结发行管理制度变迁的基本特征。在此基础上，利用讨价还价博弈模型，分析和比较行政控制与市场约束制度模式下中国地方政府债券发行审核权的分配状况。通过对中国地方政府债券发行管理制度演进的三个假说的讨论，探讨中国地方政府债券发行管理制度改革将因循的基本路径，并基于此提出未来的制度改革建议。 第5章——中国地方政府债券发行审批制度分析。行政控制模式下，地方政府债券在发行前必须经过中央政府相关部门的审批。审批内容包括发行地方政府债券的用途、规模、期限、品种等重要事项。本章将从增强发行主体自主权、合理控制发行规模、丰富期限和品种结构四个方面提出发行审批制度的改进建议。 第6章——中国地方政府债券信用评级制度建设。构建中国地方政府债券信用评级制度，需要在充分了解信用评级制度作用的基础上，逐步完成关于信用评级标准化程序、等级符号和指标体系的设定。此外，还需引入和强化市场准入制度、担保责任制度、债券保险制度和偿债基金制度，以此建立起完善的中国地方政府债券信用评级制度。 第7章——中国地方政府债券发行招标制度分析。比较国内外已有的地方政府债券发行方式，客观评价现行中国地方政府债券发行方式的优缺点。借助静态贝叶斯博弈模型分析优化地方政府债券发行方式的基本途径，从而提出改进中国地方政府债券发行方式的具体建议和措施，以期达到提高地方政府债券发行效率、降低政府筹资成本的目的。 第8章——结论及展望。回顾和总结本书所进行的研究工作，提出创新点并指出需要进一步研究的主要问题。评级要素与指标细化 6.3.3信用增级 6.4地方政府债券评级制度的完善建议 6.4.1推进信用评级机构多元化进程 6.4.2引入地方政府债券保险制度 6.4.3明确债券发行过程的担保层次 6.4.4推行全国性偿债基金制度 7中国地方政府债券发行招标制度分析 7.1地方政府债券发行方式评述 7.1.1国外地方政府债券发行方式比较 7.1.2国债与地方政府债券发行方式比较 7.2地方政府债券招标发行的博弈分析 7.2.1博弈过程的基本假定 7.2.2博弈过程分析 7.2.3约束与激励机制 7.3地方政府债券发行方式的改良 7.3.1创新招标方式 7.3.2完善招标制度 8结论及展望 8.1主要结论 8.2政策建议 8.3需要进一步研究的问题 参考文献 重要术语索引表 后记 170*240120*190MPS98%上28下22 左25 右25122有根号00001导言 1750年，大卫·休谟提出了“公债亡国论”——国家不消灭公债，公债必然消灭国家。时至今日，根据国际货币基金组织公布的数据，全球政府债务的总量已经超过了63.1万亿美元。美国是政府债务规模最大的国家，政府债务总量近20万亿美元。中国以接近5万亿美元的总量排名第3，仅次于日本。值得注意的是，中国的政府债务中包含大量的地方政府债务。据财政部副部长刘伟介绍，截至2017年，中国地方政府债务余额为15.86万亿元人民币，几乎达到了中国政府债务总量的一半。为了有效管理地方政府债务，财政部提出了“开前门、堵后门”，即将大量的地方债务转换为正规的地方政府债券，以达到控制债务总体规模和结构的目的。 本书所研究的地方政府债券产生于金融危机时期。2008年年底，为了消除世界金融危机带来的不利影响，中国中央政府推出了总额为4万亿元的投资计划。中央政府负责筹集其中近30%的投资资金，其余70%的配套资金（总额2.82万亿元）则来自于各地方政府、银行以及其他民间融资渠道。自1994年分税制改革之后，中国地方财政总体收支差额已从1994年年底的1726.59亿元，逐步扩大到了2008年年底的20598.7亿元。各个地方政府公共财政支出能力有限，难以保障如此大规模的投资支出。为了在地方贯彻和落实积极财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，中央政府决定于2009年恢复中国地方政府债券的发行\[1\]。虽然地方政府债券在许多国家都受到了投资者的认可，中国的地方政府债券发行也经过多年的准备和酝酿，但实际的发行过程却是一波三折。一级市场上，多个省份被迫调整发行计划，吉林、广西、黑龙江及内蒙古等省份甚至推迟本省份的地方债券发行。以上情况，引发了当时关于现行地方政府债券制度，特别是发行管理制度是否合理的激烈讨论。 1.1研究意义 地方政府债券的发行环节是整个地方政府债券市场运行中的首要环节。一般来讲，其内容大致包括前期发行计划的制订和审批、中期的信用评级和增级、后期的招标发行等诸多方面。一般情况下，发行环节的参与方主要包括作为监管者的中央政府、作为发行人的地方政府、负责信用评级和担保的各种金融机构、组织招投标工作的各类承销商以及参与投标的投资者。 本书研究的地方政府债券发行管理制度是指围绕地方政府债券发行各管理环节的制度安排所组成的一个制度体系，主要包括发行审批制度、信用评级制度、投招标制度和其他相关法律法规。该制度体系在整个地方政府债券管理中处于基础性地位，它的特征将深远地影响地方政府债券管理的整体绩效。地方政府债券的发行管理制度，按照中央政府的实际干预程度大致可以划分为行政控制管理模式和市场约束管理模式两大类。中国地方政府债券发行制度具有鲜明的行政控制模式特征，中央政府通过对审批权的控制主导着地方政府债券的发行，对地方政府债券发行的总量、利率、期限、方式以及份额等方面加以诸多限定\[2\]。虽然根据2011年10月颁布的《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海、浙江、广东和深圳四省份被允许自行发债。2014年，自行发债进一步转变为自发自还，试点的省份扩大为10个。但自发自还的10个省份仍按照中央政府安排的发债限额、债券期限以及发行方式进行债券发行工作，因此，发债仍处于行政控制管理模式之下\[3\]。 在经济危机时期，这种模式保障了2009年2000亿元地方经济建设资金的筹集，但也暴露出了一系列问题。首先，审批限制过多，造成发行总量较小、债券品种较少，作为理论上发行主体的地方政府并未体现出过高的热情，在筹集经济建设资金方面仍依赖于已有的融资渠道。其次，由于投资收益较小、产品结构单一、信息成本较高等实际问题的存在，大部分机构投资者和一般投资者对地方公债望而却步，没有进入地方公债市场。最后，受限于难以扩大的市场规模，中央政府作为地方政府债券制度的主要设计者和推动者，亦无法通过地方政府债券的发行达到规范地方政府融资、推动分税制改革进程的目的。可以认为，地方政府债券市场的主要参与方都存在推动地方政府债券发行管理制度变迁的期望和意愿，它们之间的多方博弈将决定中国地方政府债券发行管理制度改革的方向和进程。研究地方政府债券发行管理制度的现实意义如下。 第一，探寻指导中国地方政府债券发行管理制度研究和改革的理论基础。关于中国地方政府债券的理论研究已有二十余年历史，研究成果基本集中于制度设计领域。2009年的《2009年地方政府债券预算管理办法》颁布后，中国地方政府债券管理制度得以正式确立。因此，关于中国地方政府债券发行管理制度的研究还需要进一步加深层次与拓宽内容。本书将在深入研究国内外相关地方政府债券发行管理理论的基础上，提出中国地方政府债券发行管理制度研究的理论框架，为中国地方政府债券发行管理制度改革提供必要的理论支持。 第二，客观、全面地评估目前中国地方政府债券发行管理制度的实际绩效。中国地方政府债券发行管理制度的改革，需要建立在对其实际绩效进行客观、全面评估的研究基础之上。由于在同一发行管理制度体系下，发行市场上不同利益主体所得到的实际利益存在差别，而概括性的评述会模糊各个利益主体的得与失，会影响对制度绩效的客观评价，更无助于对于制度变迁做出富有预见性的判断。因此，本书将依据中国地方政府债券发行市场中所固有的各种状态分解发行管理制度整体绩效，研究各个利益主体的具体利益得失，以期为中国地方政府债券发行管理制度改革提供充足的客观依据。 第三，对于中国地方公债发行中的各个环节的管理提出合理化建议。在严格的行政控制管理模式下，地方公债发行在发行审批、信用评级和招标发行等具体环节往往缺乏细致和严谨的制度安排。本书将蒙代尔世代交叠模型、混合规划法和静态贝叶斯博弈模型等现代经济学研究方法引入关于上述管理环节的研究之中，为科学改进中国地方公债发行管理制度提供合理化的政策建议，使之达到发行市场资源配置的最优化。 第四，在中国现阶段的财政体制框架下，依据中国财政制度变迁渐进式的路径依赖，明确提出关于地方政府债券发行管理制度改革的指导思想、具体措施和落实步骤，以期通过中国地方政府债券发行管理制度的改良和完善，逐步实现地方政府债券市场中各个参与方的潜在利益，从源头做好中国地方政府债券管理制度体系的构建。本书的根本目的在于抛砖引玉，为中国地方政府债券发行管理制度的相关研究提供可资借鉴的研究框架和分析方法，希望研究结论可以有助于中国地方政府债券发行管理制度的发展和完善，促使地方政府债券的发行切实起到支持地方基础设施建设和经济发展、落实地方政府应有财权、推进分税制改革和完善地方公共财政体系建设的作用。 1.2国内外研究现状 地方政府发行债券的历史可以追溯至13世纪，当时法国北部的城市以本地区财政收入为担保，广泛地发行年金以募集资金。但直至近代，地方政府债券作为一种地方政府向债权人承诺偿还本金并按时支付利息的债权债务凭证，才为大多数国家和地区政府所接受，并成为地方政府主要的融资渠道之一\[4\]。在过去的数十年内，世界上许多国家的公共债务都呈现出了快速上升的趋势，在这些国家中，地方政府的债务也同样迅速扩大。出于对地方债务的担忧，财政学界逐渐加强了对于地方政府债券发行管理制度的研究。这项研究可以划分为制度比较研究、制度绩效研究、制度变迁研究和制度设计研究四个层面，其中，制度比较研究是整个研究体系的基础，通过比较各个国家的地方政府债券发行管理制度，可以发现各国发行管理制度在结构和安排上的相同与不同之处，进而划分出不同的管理制度模式。比较研究之后，可以对不同发行管理制度模式下的地方政府债券发行市场基本情况加以横向比较，从而评估发行管理制度的实际绩效。根据评估结果，在深入分析各个国家地方政府债券发行管理制度演进历程的基础上，结合本国财政体制改革的方向和路径，即可以判断一国地方政府债券发行管理制度未来制度变迁的方向、形式和内容。在确定改革方向之后，则可以根据相关的经济学理论，对各个发行环节的管理制度安排提出相应的合理化建议。因此，本书将从四个层面梳理国内外关于地方政府债券发行管理制度的研究现状。 1.2.1关于地方政府债券发行管理制度比较研究 美国学界普遍缺少对于地方政府债券发行管理制度比较研究的热情。这是由于美国的地方政府债券市场历史悠久、规模巨大，并一直保持着较为稳定的地方政府债券发行管理制度。因此，美国学界更多的是向其他国家，特别是新兴市场国家推荐自己的地方政府债券管理制度，希望其他国家的地方政府债券管理制度依据美国的地方政府债券管理制度进行构建。然而世界上始终存在着不同于美国的地方政府债券发行管理制度。在美国之外，许多研究者对于地方政府债券发行管理制度多元化现象充满了研究兴趣，此举推动了全球范围内的地方政府债券发行管理制度的比较研究，并取得了一定的研究成果。 地方政府债券发行管理制度作为地方政府债务管理体系的一个部分，其制度结构和制度安排将体现出整个债务管理体系的基本特征。意大利学者Ter-Minassian（1997）将地方政府债务管理划分为四种模式：以日本、韩国、英国为代表的中央行政管理模式；以德国、意大利为代表的法律约束管理模式；以澳大利亚、丹麦、南非为代表的中央与地方协商管理模式；以美国、加拿大、法国为代表的市场约束管理模式。Ter-Minassian在其专著Fiscal Federalism in Theory and Practice中，按照四种模式的划分，对多个国家的地方政府债务管理模式进行了比较研究。研究对象包括20个工业化国家、13个发展中国家和20个转型经济体。在考察以上国家地方政府债务管理模式及其运行情况的基础上，他又分析和阐述了四种管理模式的利弊所在\[5\]。Ter-Minassian的研究奠定了地方政府债券发行管理制度比较研究的基础，但Ter-Minassian的研究虽然全面却有失深度。一方面，对于四种模式划分的标准缺乏必要的说明；另一方面，将产生四种不同管理模式的原因笼统地解释为各国在历史、国家和财政体制、宏观经济情况和金融市场发展状况等方面存在差别，这容易导致一种存在即合理的误解。在Ter-Minassian的研究中，他也承认纯粹的市场约束模式只存在于法国、加拿大的部分地方政府债务管理之中，而在其向世界银行提交的一份名为Decentralization and Macroeconomic Management的报告中，将中央与地方协商管理模式并入市场约束管理模式，将四种管理模式简化为三种，即中央行政管理模式、法律约束管理模式和市场约束管理模式\[6\]。因此，在进行地方政府债券发行管理制度研究时，无须拘泥于Ter-Minassian的四种管理模式的划分。土居丈郎（2005）按照Ter-Minassian的四种管理模式的划分，着重对于日本、英国、美国、德国、法国、瑞典和加拿大等几个主要地方政府债券发行国的地方债券发行状况和发行制度进行了比较分析\[7\]。各国地方政府债券的实际发行状况主要通过地方债券发行额与地方财政收入的比值，以及地方债券的使用范围两个方面加以说明。发行制度则考察了各个国家地方政府债券发行审批权的归属、审批的标准、偿还危机的处理机制等几个方面。通过比较，土居丈郎发现行政控制管理模式下，日本地方政府债券发行管理制度体系中最为特别和重要的两项制度安排，即中央审批制度和中央信用担保制度\[8\]。土居丈郎所概括出的日本地方政府债券发行制度中具有特色的制度安排，在其他采取行政管理模式的国家的地方政府债券发行制度安排中也有不同程度的体现。因此，其研究结果对于采取相同管理制度模式的中国地方政府债券发行管理制度研究具有一定的参考价值。 中国的地方政府债券制度建立得较晚，在制度的讨论和设计阶段，为了汲取外国地方政府债券管理经验，中国学者对国外地方政府债券管理制度进行了长时间的比较研究。在诸多外国经验中，中国学者最为关注美国和日本的发行管理制度。这是因为，美国具有世界上最大的地方政府债券市场和一直保持稳定的发行管理制度；而日本具有与中国相近的政治和财政体制，对于中国的制度设计者来说，日本的地方政府债券发行管理制度具有很高的参考价值。黄桦（1993）考察了美、日地方政府债券管理的基本情况，涉及发行管理的内容包括预算体制、相关法规、发行规模、对象、利率、期限和资金用途等方面。在结合中国实际情况的基础上，黄桦认为中国地方政府在受到内在约束机制、中央政府制约机制、国家银行制约机制和地方法律监督机构制约机制四层制约的前提下，可以通过发行地方政府债券解决市政建设资金紧张的问题\[9\]。邓晓兰（2003）列举和分析了美、日两国在地方政府债券发行管理过程中曾经暴露出来的诸多问题。依据国际经验，其主张在中国地方政府债券发行管理制度体系中，必须对地方政府的发债行为、信息披露和风险防范等方面设定严格的监督和约束制度\[10\]。宋立（2009）将造成美国与日本地方政府债券管理制度不同的原因解释为政治体制和金融系统方面的不同。宋立认为，美国是分权制和金融市场主导型金融系统的典型代表，日本则是集权制和银行主导型金融系统的典型代表。其认为两国地方政府债券管理制度受到以上两种基本制度的严格约束，虽然结构相似但内容差异较大，特别是在发行权的归属和发行审核的程序上存在明显区别\[11\]。宋立的研究将关于地方债券发行管理制度的比较研究提升到了国家体制和金融系统的层面，这一点有别于其他研究者的比较研究。但在宋立的研究中，缺乏关于地方政府债券所共有的经济学特性的探讨，使得地方政府债券发行管理制度的比较研究被局限于中央行政管理模式与市场约束管理模式的区别比较之中，发行管理制度容易被误解为要么市场、要么调控。实际上，在相对固定的制度结构中，具体的制度安排始终会随着地方政府债券市场的发展而发生改变。而较少借助制度经济学理论分析，使得宋立的比较分析研究难以深入。 比较国内外的研究成果，可以认为国外研究在研究视野方面明显开阔。首先，国外研究明确提出财政分权是当前地方政府债券发行管理制度研究的时代背景，国内研究则往往忽视这一重要的财政体制改革潮流；其次，国外研究涵盖了发达国家和发展中国家，中国则局限于美、日两国的比较研究，没有全面考察世界上多样、丰富的各种地方政府债券发行管理制度安排。但中国研究者强调应将地方政府债券发行管理制度视为国家财政体制的有机组成部分，认为其制度比较分析应上升到国家宪法、政治体制、财政体制和金融体制层面，这一观点具有其合理性。 1.2.2关于地方政府债券发行管理制度绩效研究 地方政府债券发行管理制度绩效研究包括针对地方政府债券发行所产生的整体经济影响研究和某些特殊制度安排（如信用评级制度、中央财政担保制度等）所产生的局部经济影响两个部分。关于前者，各国学者从理论分析和实证分析的角度进行了大量的研究，后者的研究成果大多来自美国学界。这主要是由于美国的地方政府债券相关的管理制度自20世纪80年代税法改革后，就一直保持着较为稳定的制度结构。 在关于地方政府债券发行所产生的整体经济影响研究方面，一部分研究者致力于将经典的公债理论扩展至地方政府债券研究领域，由此探讨地方政府债券发行对地方经济产生的影响。赤井伸郎（1994）将经典的李嘉图等价定理引入地方政府债券研究。在假设土地价格并非市场定价、地方政府拥有地税权利的前提下，他论证了即使不存在代际利他，李嘉图等价定理同样也适用于地方政府债券。以此可以推论，如果公众是理性预期，那么不管是发行地方政府债券融资还是税收融资，都不会影响地方经济中的消费、投资、产出和利率水平\[12\]。John，William（2009）放宽了赤井伸郎的假定条件，将市场定价土地价格的假定引入分析，他证明了地方政府的课税基础只是地税时，李嘉图等价定理成立；反之，李嘉图等价定理则不适用于地方政府债券\[13\]。李嘉图等价定理的引入，为研究地方政府债券的整体经济影响和确定其合理规模提供了必要的适用于所有地方政府债券发行市场管理的一般理论基础。除了一般理论研究，另一部分学者对不同制度模式的实际绩效进行了实证检验。Raju Singh 和 Alexander Plekhanov（2005）利用44个国家1982—2000年的面板数据，对可能影响地方政府财政赤字的各种制度安排进行了实证分析。结果显示，在有效控制地方财政赤字方面，四种地方政府债券管理制度模式之间并不存在明显差别，实际的管理结果主要取决于纵向财政不平衡的程度、中央财政的救援先例和地方财政报告的质量等其他制度变量\[14\]。以李俊生为首的《中国地方债务管理研究组》（2011）在Raju Singh 和Alexander Plekhanov研究的基础上，更新了时间序列数据，并进一步强调政治变量的作用。其研究结果与Raju Singh 和Alexander Plekhanov的结论基本一致，不同之处在于肯定了行政控制模式在长期控制赤字规模方面的作用\[15\]。在中国学界，对地方政府债券的经济影响一直存在着激烈的争论。一部分研究者认为地方政府债券发行可以有效地解决地方政府融资问题，对地方经济发展产生正面的推动效应；而另一部分学者则认为地方政府债券的发行有违财政平衡原则，风险难以控制，具有不可忽视的负外部效应。刘俐（1987）针对上海当时的市政建设资金短缺的状况，提出发行地方政府债券，以筹集社会资金支援上海基础设施改造和城市建设，并强调发行地方政府债券不会影响银行存款\[16\]。张琳（2001）针对西部大开发资金短缺，同时融资渠道狭窄的问题，根据已有的国际经验提出应允许地方政府发行债券以筹集开发资金\[17\]。洪源（2009）根据“长株潭”实验区基础设施建设资金需求较大，而财政资金与银行信贷资金有限的实际情况，提议应以项目未来收益为担保发行地方政府债券，缓解地方政府的财政支出压力\[18\]。邓晓兰（2003）通过财政分权理论，分析和强调了地方政府自主发行债券对于推进中国分税制改革具有重要的现实意义。文章指出，中国地方财政一方面面临财政收支缺口的不断扩大，另一方面又始终缺少税收立法权和足够的转移支付支持，从而导致了制度外融资的逐渐失控。允许地方政府自主发行债券将有助于解决这一困境\[19\]。其后，邓晓兰（2005）又进一步指出中国公共财政体制建设应包含以公共产品提供为目的，并受到民主机制约束的地方政府公债融资权\[20\]。但鉴于中国的基本国情，地方政府公债融资权仍需接受中央政府的监管。支持地方政府发行债券的一方最为看重的是地方政府债券的融资作用，将发债融资以支持地方公共设施建设视为发行地方政府债券最为重要的意义所在。在反对的一方，毛寿龙（2005）根据宪政原则，提出政府的财政预算作为公共预算，应该收支平衡，不可轻易改变。地方政府债券的发行本身意味着政府的失误，应考虑通过开征物业税缓解财政困难。但毛寿龙并未否认地方政府债券在有效提供公共产品、平衡代际公平方面的积极作用\[21\]。杨志勇（2009）认为在地方债发行的配套条件不完善的情况下，中国目前采取的由中央代为发行地方债的发行管理制度一方面可以缓解地方政府资金紧张状况；另一方面可以控制地方政府债券发行所产生的经济影响。杨志勇认为提升地方公共服务水平和推动地方财政政策的落实，是地方债发行的根本目的所在。为了达到这一目标，首先，需要将政府债务显性化，使市场评估地方政府信用水平；其次，募集资金应尽量使用在基础设施建设和用于民生改善的公共服务上；再次，要加强对于地方政府债券发行的约束机制以提高资金的使用效率；最后，建立地方债与中央债的协调机制\[22\]。 在对于特殊制度安排的经济影响的研究方面，不同管理制度模式下的研究具有不同的侧重点。信用评级和信用担保制度是市场约束管理模式的重要特征之一。在地方政府债券信用评级方面，一般认为较大规模的发行人即发行次数较频繁者，比较小规模的发行人即发行次数较少者，应该较少使用信用评级。而研究得出的结论却恰恰相反。Ziebell（1992）指出最小的城市发行人更不可能进行信用评级。在承认发行人存在信用评级的现状偏好的条件下，研究结果可以解释为小的发行人可能认为信用评级不大可能带来足够的利益以抵消过去不进行债券信用评级的惰性；而大的发行人可能会对多次信用评级的模式产生路径依赖\[23\]。在采取行政控制管理模式的国家，由于地方债券发行量的增加以及投资者结构的逐渐多元化，也开始逐步引进信用评级制度。日本的地方政府债券信用评级制度主要考察地方政府所在地区的经济状况、债务偿还能力、财政收支结构和财政运营能力四个方面。面对国际信用评级机构往往给予日本地方政府债券较低评级的现状，丹羽由夏（2004）认为造成日本各地方的政府债券信用较低的原因在于有关地方债券发行的制度存在缺陷，具体包括发债许可制度、发行计划制订规则、财政再建制度和地方交付税制度，进行相对应的制度改革将有助于提高日本地方政府债券信用水平\[24\]。在信用担保的研究中，William，EMorgan和Orman Paananen（1978）批评了通过州政府信用担保市政债券发行的行为，William认为州政府信用担保会导致资源的不合理分配，并破坏各市政府之间的公平竞争。William承认如果发行的地方政府债券所投资的项目在全州范围内产生了正的外部效应，那么这种担保行为将具有一定的经济学意义上的合理性。但他强调在市场上有私人机构可以提供信用担保服务时，仍不应由州政府提供担保\[25\]。在发行方式选择方面，一般认为政府采取荷兰式招标比采取美国式招标可以获得更多的收入，然而相关的实证研究显示，地方政府选择发行方式并不完全依赖这一论断。Simonsen（1998）的研究表明，发行人不仅会为减少发行的利息成本而选择发行方式，还会考虑其他原因。针对俄勒冈州债券发行人行为的研究表明，尽管发行人感觉到减少发行的利息成本是非常重要的，但他们仍然引用过去的经验作为决定销售方式的重要因素。而且，被引援的发行人雇用特定包销人的重要原因，就是以前和政府的工作关系情况\[26\]。KA Kriz（2000）发现，在39个州的债券发行人当中，有22个发行人会使用同一种销售方法\[27\]。June Peng，Peter FBrucato（2004）关注于地方政府债券市场上存在的信息不对称问题。他们认为合理地利用已有的市场机制，如自身信用认证、第三方信用认证、信用担保和转换发行方式都有助于缓解这一问题。其利用二阶段转换回归模型，检验了现有机制对地方政府债券市场的影响，并得到了正面的结果。由此提出合理的使用市场机制有助于发行人降低成本，有助于投资人提高收益\[28\]。土居丈郎（2007）在其著作《地方债改革的经济学》一书中，详细地介绍了日本地方政府公债制度的特征、历史和现状。他着重分析了小泉内阁主导的“三位一体改革”后，日本地方债务居高不下，甚至出现了夕张市财政破产的尴尬局面。土居丈郎将地方政府发债缺乏有效的自我约束和外部监督机制的状况归咎于日本公债管理制度中中央政府影响力过大，特别是以中央财政信用担保地方发债的政策更是激励了地方政府不负责任的发债行为\[29\]。中国和日本在政治体制上都属于单一制国家。在财政体制上，中国和日本之间亦存在很多的相似之处。而2009年中国推出的地方政府债券管理制度采取了与日本较为接近的中央行政管理模式，被土居丈郎视为日本地方政府债券发行管理制度特点的发行审核制度和中央财政担保制度在中国发行管理制度中亦有所体现。 00地方政府债券制度绩效研究始终充满争议。关于地方政府债券的发行会产生怎样的经济影响，是推动地区经济增长，还是阻碍了经济的发展；信用评级能否帮助投资者，或是提高地方政府债券的市场竞争力；哪一种发行方式更有助于发行人节约成本；信用担保制度是否扰乱了市场的正常运行等关于地方政府债券制度绩效的学术争论从未停止。而这些争论也推动了这一领域科研水平的迅速发展。美国地方政府债券市场庞大、历史悠久、制度稳定，大量的经济学和统计学工具得以与丰富的数据资料相结合，运用于美国地方政府债券发行管理制度的绩效研究，并产生了大量的研究成果。中国在这一领域的研究明显落后，国外研究中所采取的数理推导和实证检验的研究方法，对于中国正在发展的地方政府债券发行管理制度绩效研究可以起到很好的启示和借鉴作用。 1.2 地方政府债券发行制度按照中央政府的干预程度，大致可以划分为行政控制模式和市场约束模式两大类。产生于金融危机时期，由中央政府确立的中国地方政府债券发行制度具有鲜明的行政控制模式特征，中央政府通过对于审批权的控制主导着地方政府债券的发行。在2015年地方债置换计划的推动下，中国地方政府债券发行规模首次突破万亿。为了保证完成3.8万亿元的发行任务，中央财政部实施了大量的行政干预。从已有的国际经验来看，行政控制模式会导致市场规模受限、投资者结构单一、系统性财政风险加大等一系列现实问题。因此，本书将针对中国地方政府债券发行管理中的难题，在借鉴美、日等国地方政府债券发行经验的基础上，探讨中国地方政府债券发行制度演讲的基本方向和具体的制度改良建议。