财税新征程：中国新阶段财税改革与取向

作者简介

陈昌盛，国务院发展研究中心宏观经济研究部部长，经济学博士，研究员。主要从事宏观经济、财税体制和货币金融方面的政策研究。主持和参与了多项国家重大研究项目，长期参与中央经济工作会议文件和《政府工作报告》起草，参与国家五年规划编制。曾获中国发展研究特等奖（2项）、国家中长期科技规划研究奖，参与执笔著作获得十五届孙冶方经济学奖。 冯俏彬，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长,经济学博士，教授。主要从事公共财政与税收、宏观经济等方面的研究。第三届黄达-蒙代尔经济学奖获得者。著有《国家治理与财税改革》等6本专著，参著、参编各类著作数十部。主持或参与国家级、省部级、各类委托课题数十项。多次获得省部级及以上科研奖励。

内容简介

前 言 长期以来，国务院发展研究中心宏观经济研究部致力于服务中央宏观决策，研究分析宏观经济形势，财政、货币等宏观调控政策，研究财税制度和改革，研究支持宏观决策的新方法、新工具和新模型，并提出相关政策建议。财政作为国家治理的基础与重要支柱，在推进国家治理体系和治理能力现代化、促进经济社会健康发展方面，有着举足轻重的作用。自2017年起，宏观经济研究部连续三年将财政改革与发展作为重点课题，组织人力进行了集中研究。现在呈现在各位读者面前的这本书，就是宏观经济研究部连续三年研究的主要成果。 “建设一个现代化的中国”远可溯至鸦片战争以前，近可聚焦于党的十八大以来。以党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，我国财政建设目标从公共财政模式切换到现代财政制度，因为财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。一般认为，现代财政制度主要包括财政收入、财政支出、中央与地方的关系三个方面的现代化，具体表现为以下三个方面：一是建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度；二是要建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系；三是要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。经过各方的艰苦努力，以上三个方面的财税改革都取得了显著成绩，我国现代财政制度有望基本建成。 2020年是一个极其重要的年份，我国将全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，同时将乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。2020年之后，我国财税改革应如何深入？其主要取向是什么？基本任务有哪些？……都需要进一步深入研究。 本书主要面向2020年之后新阶段的财税改革。我们认为，在我国现代财政制度基本建立之后，仍然要继续以“现代化”作为引领和基本取向，拓宽现代财政制度的范围，提高现代财政制度的质量。这是因为，尽管学界对于“现代”“现代化”的概念理解各不相同，但如果从提取最大公约数的角度看，“现代化”是一个持续进步的、不可逆转的进化过程，体现了为未来而生、向未来而“新”、未来已来的精神实质。面向现代化，不仅为我们提供了一个看待历史与现实的方式，更把我们生存与奋斗的意义同时纳入时间的轨道、时代的位置和未来的目标之中。以此而言，财税现代化与中国现代化一样，是对新发展阶段的适应性战略调整，同时也将是一个长期的、动态的、不断改进的历史发展过程。 全书分为总论和三个篇章。总论部分集中阐述了我们对于财政现代化的有关理解，即“到2035年，基本建成适应完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，符合法治、公平、促进竞争、国家能力、可持续以及善治原则的财政税收体系，使这一财政税收体系成为促进经济高质量发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、促进基本公共服务均等化和人民共同富裕、促进人与自然可持续发展、促进我国和世界各国共同发展的有力工具”，初步提出了一个面向现代化新征程的财税制度与改革框架。 第一篇是“财政收入制度改革”，其中包括8个专题研究。我们的基本观点是，一个现代化的财政收入体系不应当仅限于一般公共预算收入，而应当包括税收、政府性基金、国有资本（资源）、社会保险等所有与政府公权力相关的收入，即“政府收入”。这一收入体系的基本特点可概括为16个字，即“法律完备、结构简单、税源稳定、激励相容”。在此基础上，我们提出要通过创新制度安排，形成控制社会总负担的刚性约束机制，要按税、费、租、价对现有政府收入体系进行重整，先“各归其道”，再“各归其管”，分别整理、制定相应的管理制度，形成税、费、租、价并行但相互既有区别又有联系的政府收入格局。 第二篇是“财政支出结构的镜鉴与改革”，其中既有对美国、英国、德国、日本等国财政支出结构的比较分析，也有对优化我国财政支出结构的专题研究。主要观点是：为了财政可持续发展，需要控制好财政支出过快增长的势头，同时应加快调整优化财政支出结构，减少低效投资和企业补贴，保持合理水平的一般公共服务支出，加强科学技术和住房保障等方面的投入，要减少财政补贴的惯性，增强财政补贴的收放自如程度，使有限的财政补贴发挥更大的作用。 第三篇是“财政体制与财政管理改革”。这部分内容涉及众多当前比较热门的财政改革议题，如中央与地方的收入分配关系、财政透明度建设、PPP、地方政府性债务管理改革等。与常规的财政研究有所不同的是，这部分内容基于宏观经济研究部相关人员对于我国宏观经济的研究与长期跟踪，因此其视角与研究结论更多地体现出宏观和整体特征。 本书的主要作者均为宏观经济研究部研究人员，包括陈昌盛、冯俏彬、魏加宁、许伟、张俊伟、戴慧、王莹莹、江宇、兰宗敏、李承健、杨光普、雷潇雨、范建军等。部分研究助理也参与了本书的写作，包括唐滔、陈凯、秦韶聪、孙萌、霍德鑫、胡坤、钟佳睿、姜茗予、张励洁、朱一凡、贾宇宁、孙天琪等。在此特别致谢中国财政科学研究院的文宗渝研究员，他应邀协助我们完成了国有资本收入管理部分的研究。冯俏彬、李承健、陈凯等承担了本书的编辑工作，王莹莹负责与中国发展出版社的沟通协调，中国发展出版社对本书的出版提供了专业支持。在此一并致谢！ 财政作为国家治理的基础与重要支柱，所涉及议题众多，所牵涉的领域宽广，引出的问题也比较复杂，很多均涉及相关的体制机制改革。相对于此，本书的研究虽然秉持“现代性”“前沿性”的意图，但一些研究结论可能仍然是阶段性的、不完全成熟的。之所以不揣冒昧将其结集出版，主要意图是抛砖引玉，期望通过本书进一步聚焦社会各方面对于财政改革与发展的关注，并共同致力于我国财政现代化的相关研究。 本书是国务院发展研究中心宏观经济研究部对2020年之后新阶段的“财政改革与发展”连续3年的研究成果，初步提出了一个面向现代化新征程的财税制度与改革框架。该研究对财税领域的研究人员以及相关政策部门具有一定的参考价值。