监察法理论与实务

作者简介

谭宗泽法学教授，博士生导师，博士后合作导师。现任西南政法大学校学位委员会委员、纪检监察学院执行院长、重庆市纪检监察理论与实务研究中心执行主任、宪法与行政法学学科带头人。兼任中国法学会行政法学研究会副会长、中国廉政法制研究会副会长、中共重庆市委法律顾问、重庆市人民政府法律顾问、重庆市人大常委会立法咨询委员、重庆市纪委监委咨询专家、重庆市行政复议委员会委员、重庆仲裁委员会仲裁员、重庆市教委咨询专家、重庆市若干法检单位咨询专家等。
主要从事纪检监察学、监察法学、行政法基础理论、行政诉讼法学、公务员制度、职务犯罪预防和廉政制度、社会管理创新等研究。主持国家社科基金项目、中国法学会重点课题、最高人民法院司法重大委托项目、最高人民检察院委托项目等国家级、省部级以及中外合作项目20余项。在《光明日报》《中国纪检监察》《现代法学》《行政法学研究》《政治与法律》等报纸杂志发表论文30余篇。主编《监察法论丛》《纪检监察学刊》等刊物，是重庆市线下一流课程“监察法学”课程负责人。

内容简介

事关全局的国家监察体制改革，是党和国家在新时代背景下展开的一项重大政治体制改革。这项改革不仅重塑并续造了我国“八二宪法”的基本体例，革新了既存的宪制以及以宪法为核心的法律体系，还进一步调整和优化了既存的国家机构与国家权力的结构、宪法法律制度及党政关系、党法关系等，可谓是在中国特色社会主义理论指导下进行的政治制度、政治结构与政治关系的创造性转化和创新性发展。

从这项改革的具体推行来看，国家监察体制改革集中展现了立足于中国政治实践，符合中国客观实际，具有中国特色，遵循“重大改革于法有据”的中国特色社会主义法治的理念、逻辑和方法论。2016年11月，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在北京、山西、浙江三省、市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为国家监察体制改革在全国推开积累经验，由此拉开了国家监察体制改革的帷幕。2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，由此国家监察体制改革在全国推行开来。

深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的具有全局性的重大政治体制改革，其中一个重要任务就是设立监察委员会。为满足这项改革的需要，为给这项改革提供宪法法律支撑，2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》），在《宪法》第三章“国家机构”部分专门增设“监察委员会”作为第七节。专门对监察委员会的产生、组织结构、人员组成、性质、地位、工作原则、领导体制及其与其他国家机关之间的关系作了明确规定，确立了监察委员会作为国家专责机关的宪法地位，实现了国家监察体制改革这一重大成果的宪法化，形成了“一府一委两院”的国家机构新格局。宪法修正案不仅为监察制度建构奠定了宪法基础，而且为监察委员会依法行使职权、开展工作提供了宪法根据，同时还为制定监察法等法律法规提供了宪法依据。

为进一步细化宪法的规定，规范监察委员会的行为，并为国家监察权运行提供法律保障和制度支撑，2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），分九章共六十九条，对《监察法》的立法目的、依据、基本原则，以及监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等作了详细规定。至此，国家监察体制改革以及监察制度的顶层制度设计与基本框架初步确立。与此同时，作为中国法学的一个新兴学科和理论研究领域，监察法学也随之生长起来。

为了深入贯彻实施《宪法》和《监察法》，保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责，2019年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，决定授予国家监察委员会根据监察工作实际需要，可以依据宪法和法律就为执行法律的规定需要制定监察法规，以及为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规等事项制定监察法规的权力，并明确了监察法规不得与宪法、法律相抵触以及其制定、公布的具体程序与效力，备案要求、有权撤销的主体等内容。为推进国家监察体制改革进一步深化，规范监察机关的行为，推进政务处分的法治化、规范化，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守，并实现党纪与国法的有效衔接，根据《监察法》的规定，2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《公职人员政务处分法》），进一步明确了政务处分的主体和基本原则、公职人员违法行为及其适用的处分，以及政务处分依法应遵循的程序与被处分人员的救济途径等。为了推进反腐败工作规范化、法治化，推进高素质专业化监察官队伍建设，并加强对监察官的管理和监督，保障监察官依法履行职责，维护监察官合法权益，2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过了《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》），进一步明确了监察官的职责、义务和权利，担任监察官的基本条件及其选用、任免、管理、考核和奖励、监督和惩戒、职业保障等。这些法律法规的出台，必将大力推进国家监察体制改革深化的步伐，推动反腐败工作向纵深发展。

“党和人民事业发展需要一代代中国共产党人的接续奋斗，必须抓好后继有人这个根本大计。”中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议.北京：人民出版社，2021：74.换言之，无论是国家的发展，还是高校、学科与专业的发展，都需要人才，尤其是对于监察法治实践而言，没有专业化的人才支撑，国家监察全覆盖就难以实现。积极推动教育教学改革，推进监察法学教材建设等工作，则是高校服务于党和国家需要，优化学科发展的必然要求。例如，我国《监察官法》在第三十条、第三十二条就明确规定了，对监察官应当有计划地进行政治、理论和业务培训，培训应当突出政治机关特色，坚持理论联系实际、按需施教、讲求实效，提高专业能力。国家加强监察学科建设，鼓励具备条件的普通高等学校设置监察专业或者开设监察课程，培养德才兼备的高素质监察官后备人才，提高监察官的专业能力。作为监察法学的研习者，我们应该有这样的认知，学好监察法，既是这个时代给予我们的不容错过的机遇，也是这个时代赋予我们的义不容辞的责任。

不断满足深化国家监察体制改革的客观需求，推动我国包括监察法治在内的法治国家工程建设，培养新时代忠诚干净担当的监察法治人才，是监察法学教育乃至于法学教育及法学理论研究的重要职责。习近平总书记在多个场合多次强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，推进反腐败工作规范化、法治化，与此同时，习近平总书记还对监察干部队伍寄予殷切期望，要求努力建设一支政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的监察铁军。更进一步说，加强规范化、法治化、正规化的监察法学教育、教学制度及教材建设等，是锻造高素质、专业化监察铁军的基本保证，而不断完善和拓展监察法学的知识体系、理论体系、学科体系、学术体系，深化监察法学基础理论研究，则是推进国家监察法治人才培养，建设政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的监察铁军的重要工作内容。

而学好监察法，则有利于我们把握时代的脉搏及其客观需求。习近平总书记指出，坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运，我们的全部事业都建立在这个基础之上，都根植于这个最本质特征和最大优势。国家监察体制改革，基本目的是构建起国家监察机关，实现对所有行使公权力的公职人员的全覆盖监察；根本目的则是通过国家法律把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来，推进不敢腐、不能腐、不想腐的“三不腐”机制建设，把权力关进制度的笼子，实行合署办公，实现依规治党与依法治国、党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察的有机统一，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强的法治保证，推进国家治理体系和治理能力现代化；而更深层次的目的则在于进一步调整和优化党政关系及国家政治的基础结构，加强党的集中统一领导，确保党始终是坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的领导核心的地位。我们只有认识到这项改革的目的，才能更充分地理解国家监察制度的顶层设计，才能更好地认识监察制度运行的基本规律，也才能更好地学习监察法并把握监察法治的客观实践。

那么，最终问题就落在了我们应如何学习和把握监察法学体系这一问题上。监察法可谓是对监察委员会行使监察权展开监察活动进行规范的法律规范的总称，监察法学则是法学领域内以监察法律现象为研究对象的一门学科，亦属于部门法学，且是以监察法律、法规以及监察制度、监察权、监察程序等为主要研究内容的科学。监察委员会入宪及监察法的出台，在宪制与人民代表大会制度下形成了“一府一委两院”相互配合制约的国家机构新格局及立法权、行政权、审判权、检察权、监察权相互平行且独立运行的国家权力新结构。显而易见的是，与其他传统的部门法学相比，监察法学的政治性更强，这已是基本的共识。而也正是因为如此，在这项改革推行的过程当中出现了基于合署办公及监察委员会不设党组、不决定人事事项，认为“监察机关是政治机关，本质上就是党的工作机构”，监察委员会作为政治机关，政治属性是第一属性、根本属性，必须始终把讲政治放在第一位这样的观点。当然，改革过程中还出现了如“监察委员会是党集中统一领导下的反腐败工作机构”“监察委员会是专责机关，就是国家的监察机关”“监察权是‘第四权’”“监察权是监督权”“监察权是治权之权”等观点，甚至还有观点认为“监察权是行政权”“监察权兼具行政权与司法权双重属性”。从学者们的相关论述和观点来看，“监察权既不是行政权，也不是司法权，而是一项独立的国家权力”已成为主流观点。

这其中，值得反思和进一步追问的是，“监察机关是政治机关”吗，我们究竟应当如何来认识监察机关，如何来对其定性，如何理解其所具有的一般属性和特殊属性？如何认识这项改革，不仅会直接影响我们如何定性监察机关、如何看待国家监察这项制度，也会直接影响我们对于监察权运行、监察法治实践等系列问题的判断。应当明确的是，在宪法法律意义上，各级监察委员会是国家机构，是国家的监察机关，这是毋庸置疑的。而从这项改革的深层次目的以及改革具体所采取的各项举措来说，宜将合署体制下的监察机关定性为政治监督机关，其建构的目的是监督“政治”，即保证党和国家的政治肌体不变质、不变色，坚持人民民主专政的社会主义国家的性质不变，坚持人民代表大会制度这一根本政治制度不变，坚持走中国特色社会主义发展的道路不变、方向不变，确保党长期执政，国家长治久安，一切权力属于人民。只有理解和认识到这一点，我们才能更好地理解和认识这项改革以及国家监察制度，才能学好监察法，把握监察法治实践。与此同时，才能更好地理解和掌握监察法的基本原理、原则与规则，也才能更好地把握监察机关及其职责，监察管辖的范围，监察的基本权限，监察对象及其监察程序，以及为何要进行反腐败国际合作，如何强化对监察机关和监察人员的监督等监察法学的核心内容。


西南政法大学是全国最早成立监察法学院的院校之一。早在20世纪80年代初，西南政法大学就开始关注监察制度法制化问题，我校王连昌教授更是率先提出了重建国家监察机关的建议，并于1981年在《现代法学》上公开发表了《建议重建国家监察机关》一文。2018年3月20日，西南政法大学监察法学院于《监察法》通过当日挂牌成立，正式启动了监察法学科建设，截至目前，已经形成了完整的“本、硕、博”三个层次的人才培养模式和体系，招收监察法学硕士研究生、法律硕士（监察法实务）研究生、博士研究生。开设课程有“纪检监察学”“监察法学”“监察法学专题研究”“监察法学原理与实务”“监察法学经典案例研究”等。希望本教材的出版发行能够进一步推进监察法学的教育和研究，为全国监察法学教学及人才培养提供一定的参考和借鉴，助力于广大读者朋友们学习和研究监察法学。