中国食品安全监管指数研究--理论模型及实践（精）

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第1章 绪论
　　1.1 研究背景与意义
　　食品安全是影响国民生命健康、产业安全和社会稳定的重要因素，是中国全面建成小康社会的重要标志，也是推进供给侧结构性改革的重要举措。2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习。习近平总书记在主持学习时指出：“要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，坚持产管并重，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。”2019年《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出，完善统一领导、分工负责、分级管理的食品安全监管体制；深化监管体制机制改革，创新监管理念、监管方式，堵塞漏洞、补齐短板，推进食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。
　　近年来，在各级政府部门和社会各界的通力合作、攻坚克难、群策群力、协同创新之下，中国食品安全管理形势日趋向好，呈现出以下三大可喜局面。
　　**，食品安全监管的“四梁八柱”搭建成功，覆盖全国乡村社区的六级监管网络体系已编织到位。
　　遍及全国的食品安全管理的法律规制体系已然成型，食品安全管理的队伍建设日趋合理，食品安全管理的部门协同运作良好，食品安全管理的信息共享也初步实现。已成功建设“原国家食品药品监督管理总局（以下简称原国家食药监局）和国家食品安全委员会—原省级食品药品监督管理局（以下简称原省级食药监局）和省级食品安全委员会—原市级食品药品监督管理局（以下简称原市级食药监局）—原区县市场监管局—街道乡村社区—田间地头、超市菜场、餐厅食堂等食品安全终端”的六级食品安全网络体系。食品安全网络化管理基本覆盖到全社会的各个角落，保障着人民群众“舌尖上的安全”，见图1-1。
　　第二，食品安全监管的“社会共治”蔚然成风，大数据、云计算、“互联网+”、物联网等先进技术助力监管效率大幅提升。
　　食品安全监管是一项复杂的系统工程，只有全社会形成浓郁的“社会共治”氛围，方能有效提升监管效率。因此，各级政府强化了对食品产业链“源头到终端”各个环节从业者主体责任的监管力度；将食品安全监管纳入各级地方政府的政绩考核中，其所占权重和经费指标不断提高。这不仅促进了政府相关部门的联动监管更加有效，而且吸引了大量社会公众和广大媒体加入食品安全监管的大军中。除了电视、报纸、网络等各类媒体及自媒体等对食品安全的报道宣传外，深入乡村社区基层**线的食品安全协管员和信息员也成为监管的“千里眼”和“顺风耳”。同时，还创新了食品安全的监管手段，从较为传统的12315、12331、12345电话投诉等延伸到大数据、云计算、“互联网+”、物联网等新监管方式；对餐饮单位开展远程实时监控的“明厨亮灶”工程让公共就餐全透明；对各种自媒体的网络谣言及时澄清辟谣，让社会更加安宁和谐 各种先进技术的综合运用助力监管效率大幅提升。
　　图1-1 食品安全监管网络图
　　毋庸置疑，食品安全监管基本上达到李克强总理对于政府“放管服”的要求：“‘放管服’改革是一个系统的整体，既要进一步做好简政放权的‘减法’，打造权力瘦身的‘紧身衣’，又要善于做加强监管的‘加法’和优化服务的‘乘法’，啃政府职能转变的‘硬骨头’，真正做到审批更简、监管更强、服务更优。”
　　第三，食品安全监管行稳致远、成果斐然，各级监管部门遵循“四个最严”，强化“四有两责”，食品安全形势总体稳定，保障了百姓“舌尖上的安全”。
　　近年来，在各级食药监部门和社会各界的共同努力下，中国食品安全监管坚持源头严防、过程严管、风险严控的发展路径，遵循习近平总书记“四个最严”的指示，强化“四有两责”（基层监管有责、有岗、有人、有手段；日常监管职责、监督抽检职责），监管工作打基础、强基层、谋长远、促改革，加强“从农田到餐桌”“从实验室到医院”的全过程监管，统筹协调好检查、检验、办案和信息公开四个监管手段，食品安全事故（事件）发生率大幅降低，食品安全的信息披露、辟谣澄清及科普宣传快速有效，人民群众对食品安全的信任度大幅上升，中国食品安全形势总体稳定，确保了广大人民群众“舌尖上的安全”。
　　但是，我们也要清醒看到，食品安全形势依然严峻复杂，影响食品安全的深层次问题还没有根本解决。必须坚持严字当头，把食品安全工作作为一项重大政治任务和保障民生的工程来抓，尤其是在推进政府简政放权、加快行政管理“放管服”的大背景下，将行政管理的关注点和着力点转向加强宏观调控、严格市场监管，更加注重社会管理和公共服务，实现规范有序、公开透明、便民高效的政府管理，食品安全管理更应如此。
　　随着经济社会发展，人们的食物消费日益多样化、精深加工化、便利化、周年化，食品供应体系日趋复杂多样，食品安全系统性风险不断增大。食品安全“治标”的工作有待巩固，“治本”的任务任重道远。在食品安全问题上要坚持问题导向，始终把“四个最严”的要求落实到各个环节，在“最后一公里”压紧压实政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业的主体责任，聚焦群众关切食品安全放心工程建设，结合智慧监管、抽检监测、科技创新等方面支撑保障，不断完善各有关方面共同参与食品安全治理的有效机制，切实保障公众身体健康和生命安全所需。
　　食品安全风险的产生与传染机制是什么？需要从全链条角度对食品安全风险的产生与传染机制进行进一步梳理，深入探明食品安全中存在的问题从而全面加强食品安全主体责任的落实，强化食品安全生产风险管理，提升食品安全风险防范水平，推动食品安全高质量发展。
　　如何加快提升食品安全监管的信息透明度？实现信息的飞速爆炸时代食品安全监管部门之间的信息互通互联，满足公众和社会对信息公众化的需求，提高食品安全社会信任度，共同营造“食品安全社会共建共治共享”的良好氛围。需要我们从全覆盖角度探索如何加快提升食品安全监管的信息透明度。
　　如何提升我国食品安全监管绩效？食品安全离不开监管，我国食品安全监管制度体系已经初步形成，然而监管部门分工与协调、监管部门激励机制和监管手段运作机制尚处于探索阶段，食品安全监管部门（特别是县及县以下机构）受人力物力、业务水平、经费等限制，监管力度明显不够。部门之间存在机会主义、重复检测、相互指望、交叉模糊地带无人负责，未有效地生产出社会需要的信号来，未从全方位角度思考如何提升我国食品安全监管绩效，这些问题是影响我国食品安全监管绩效提高的症结所在。
　　食品安全风险的产生及传染机制、食品安全监管信息透明度、食品安全监管绩效这三大问题关系到食品安全社会信任、食品安全监管效能和和谐社会的建设。为此，本书从食品供应链网络的产生机制出发，指出目前我国食品安全监管工作在事前预防、事中处置、事后处理过程中存在的问题并提出各环节的治理方法；借助产量与质量决策模型研究市场供需情况对食品企业产品质量的影响，并引入消费者食品安全风险辨识能力系数和政府罚款额度，分析食品企业决策中消费者食品安全风险辨识能力和政府的监管与惩罚等因素对食品企业提高产品质量预防费用的激励效果；运用委托代理模型，剖析政府监管部门与食品企业之间的委托代理关系，分析“四个最严”中“最严格的监管”与“最严厉的处罚”两条指示的经济学机理和作用效果；利用模型分析和仿真模拟研究食品安全监管主体行为及其风险演化过程，在分析食品安全风险的形成、扩散机制基础上构建食品供应网络传染扩散模型，进一步建立食品安全监管信息透明度下的食品安全恐慌行为的网络扩散模型并刻画网络拓扑特征。
　　在此基础上，本书还运用德尔菲专家调查法、网络层次分析法、模糊综合评价法等相关技术手段，构建食品安全监管的信息透明评价模型与食品安全监管的绩效评价模型，从而为我国食品安全透明有效监管提供理论和实践指导，促进食品安全问题社会共治局面的形成。
　　1.2 相关研究现状
　　食品安全关系国计民生，已经连续四年登上中国“最受关注的十大焦点问题”榜首，这不仅反映出目前中国食品安全问题的严峻性，也凸显了中国食品安全信息透明度不足。2016年4月27日，国务院印发《2016年食品安全重点工作安排》的通知，其中特别强调健全信息公开机制、推进重大信息化项目建设和推动食品安全社会共治。食品安全事件的发生，不仅严重制约了我国食品产业的发展，影响到国家的国际形象，还引发了人们对我国食品安全监管成效的怀疑（Fulponi，2006），考验着政府的执政能力及公信力。
　　信息不对称导致的市场失灵是食品安全问题的重要成因，厂商会利用这种不对称而做出机会主义行为（Darby and Karni1973）。在生产环节，有些食品安全**责任人控制食品安全的积极性不高，甚至为了追求经济利益而人为增加食品风险（孙宝国等，2013a）。此外，中国食品安全法律体系缺乏系统性和协调性，造成监管空白及交叉执法的现象（张洁梅，2013）。因此，仅靠单纯的市场机制并不能有效地规避食品安全问题。
　　政府在食品安全监管工作中一直扮演着主导角色，然而政府监管信息若不透明，将对其声誉产生不利影响（龚强等，2013）。这些不利影响主要表现在以下方面：一是政府监管部门由于自身条件限制，与食品企业之间信息不透明，自身难以全面获取食品企业信息和难以开展深入的监管（Henson