气候巨人：剖析美国和中国的气候政策过程

作者简介

"凯莉·西姆斯·加拉格尔（Kelly Sims Gallagher），目前是美国塔夫茨（Tufts）大学弗莱彻（Fletcher）学院教授，国际能源和资源政策中心（CIERP）主任，她曾在白宫科技办公室担任能源和期货变化政策高级顾问，并于2014~2015年在国务院的气候变化办公室任特别代表（Special Envoy），她长期从事于能源与气候变化问题研究，她在麻省理工学院出版社（MIT Press）已经出版了《中国变速：汽车商、石油、污染和发展》和《清洁能源技术全球化：来自中国的经验》两本书。 宣晓伟，博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员，1995年获浙江大学化工系工学学士学位，2002获北京大学光华管理学院经济学博士学位，2008～2009在哈佛大学肯尼迪学院从事访问研究。2002年7月至今在国务院发展研究中心工作，长期致力于我国能源气候战略研究，曾经参与《中国能源发展战略研究》，《中国应对气候变化长期战略研究》等重大课题。"

内容简介

"2014年，时任总统奥巴马和中国国家主席习近平宣布了限制排放的互补努力，为《巴黎协定》铺平了道路。然而，随着特朗普总统计划退出《巴黎协定》，在《气候巨人》中，凯莉·西姆斯·加拉格尔和宣晓伟研究了地球上两个最大的温室气体排放国如何消除和实施气候政策。通过冷静的分析，作者旨在帮助读者了解每个国家的挑战、限制和机遇。美国前气候政策制定者加拉格尔和中国政策专家宣晓伟描述了两国气候政策的具体驱动因素——政治、经济和社会——并描绘了政策结果之间的差异。他们将美国的做法描述为“深思熟虑的渐进主义”；与此同时，中国人从事“战略实用主义” 在比较两国的政策过程时，加拉格尔和宣晓伟提出，如果每个国家都更多地了解对方的目标和限制，气候政策合作更有可能获得成功。 凯莉·西姆斯·加拉格尔是塔夫茨大学弗莱彻学院的能源与环境政策学教授。从2014年到2015年，她担任白宫科技政策办公室和美国国务院气候变化高级特使办公室的高级政策顾问。其所著的《中国换档》和《清洁能源技术全球化》，均由麻省理工学院出版社出版。宣晓伟是国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部的高级研究员。 前? 言 考虑到全球和每个国家正在发生的环境变化，由凯莉·西姆斯·加 拉格尔（Kelly?Sims?Gallagher）教授和宣晓伟研究员合著的关于中美气 候政策一书的出版可谓恰逢其时。2015年，美国和中国的温室气体排 放量分别占全球的 15% 和 29%，均超过世界其他国家。若按人均排放量 计算，美国则明显高于中国。2017年 5月，当七国集团（G7）的领导人 未能说服时任美国总统唐纳德·特朗普（Donald?Trump）继续让美国留 在《巴黎协定》（The?Paris?Agreement）时，法国总统伊曼纽尔·马克龙 （Emmanuel?Macron）转向其他国家的领导人说：“让中国来带头吧。”许多 人可能会认为，退出《巴黎协定》标志着美国在气候变化问题上领导地位 的终结。然而，鉴于已有压倒性的证据表明气候问题的严峻性以及对世界 极其严重的负面影响，很难想象未来的美国总统仍会坚持特朗普的立场。 事实上，尽管特朗普决定退出《巴黎协定》，但美国仍有许多州和城市正 在采取各种措施以减少温室气体排放，众多的美国大企业也仍然支持该 协定。 在美国退出《巴黎协定》之前，许多观察人士（虽然不是绝大多数） 认为，中国是全球制定和实施必要且严格的温室气体减排行动的主要障 碍。而目前无论如何，中国有着紧迫的国内理由来改变其能源消费结构， 从更加依赖化石燃料尤其是煤炭，转向更多地使用非化石燃料，特别是风 能和太阳能等更清洁的可再生能源。此外，减少北京和上海等大城市空气 污染的迫切愿望，已经让中国政府中的许多官员相信需要立即推动使用更 清洁的燃料。虽然在出台政策以减少煤炭和其他化石燃料使用以及推进低 碳经济转型时，中国政府仍面临一些内部阻力，但毫无疑问，在一些明智 的中国政府官员看来，中国在未来全球应对气候变化中的领导地位可以让 政府和企业界的许多人士相信，减少温室气体排放对提升中国在全球的地 位非常重要。事实上，中国的风能和太阳能装机规模已经在世界领先，如 果没有对全球气候变化议题和发展低碳经济必要性的重视，这一成就是不 可能取得的。而这一切在未来将如何发展，值得密切关注。 加拉格尔和宣晓伟的著作关注的是美国和中国如何在本国制定和实 施气候变化政策。书中首先讨论了每个国家的国情，包括能源的禀赋和消 费、温室气体排放的来源、经济增长和发展以及气候变化的政策环境；然 后，书中比较了美国和中国的政策决策结构、参与者、过程和方法；接下 来的章节讨论了中美两国温室气体的减排目标是如何被制定和执行的，并 分析了为什么两国气候政策的结果存在差异；最后一章给出了很好的总 结，作者归纳了他们的观察，并对世界上两个最大的温室气体排放国目前 和未来的政策走向提出了重要的见解。 加拉格尔和宣晓伟决定撰写一本比较中美两国气候政策的书，是试图 为相关的研究者和学生提供两个主要的参考点。正如作者所指出的，美国 和中国的气候政策像一幅马赛克拼图，而研究者往往根据自己最熟悉国家 的情形来看待其他国家的政策制定。如果读者更了解美国的体系，那么他 们更容易从美国体系出发来理解中国体系的差异，反之亦然。作者的目标 是通过冷静的分析，帮助读者更好地理解他们知之甚少的国家的政策方 法，尤其是该国所面临的挑战、制约和机遇。虽然这本书关注的是气候政 策，但研究者和学生也可通过本书了解到两国更为广泛的当代政策进程。 本书很好地阐明了我们在麻省理工学院出版社（The?MIT?Press）的 “美国和比较环境政策丛书”（American?and?Comparative?Environmental? Policy?Series）中所秉持的目的。我们鼓励研究广泛的环境政策议题的工 作，尤其感兴趣的是涉及跨学科研究的书籍，关注公共政策与环境问题之 间的联系以及美国国内和跨国背景中的议题。我们欢迎从理论或经验角度 分析人类与环境的关系，从而在政策层面作出贡献。在环境政策日益被视 为具有争议性且新的替代性方法正在得到广泛实施之时，我们特别鼓励研 究工作评估政策的成败、评价新的制度安排和政策工具以及阐明环境政策 新方向。本丛书面向广泛的读者群，包括学者、政策制定者、环境科学家 和专业人士、商业和劳工领袖、环保活动家和关注环境问题的学生。我们 希望它们有助于公众了解目前所关注的环境问题、议程和政策，并为未来 提出行动建议。 序? 一 美国和中国的联合领导对世界多国在 2015年 12月共同签署《巴黎协 定》发挥了关键性的作用。这是一项突破性的国家承诺和多边协定，首次 开启了真正的全球进程以减少破坏世界气候的温室气体排放。尽管美国前 总统特朗普作出了退出《巴黎协定》的不当决定，但事实是，如果要让这 份全球协定取得成功、成为下一步避免气候灾难的必要举措，加强和深化 促成该协定的中国和美国的领导能力将是至关重要的。《气候巨人》一书 为试图稳定全球气候的政策制定者、学者和倡议者提供关于中美两国气候 政策进程的丰富知识，这两个国家在此领域的持续领导力对《巴黎协定》 的成功和未来所需的步骤极其关键。 《巴黎协定》所提出的长期目标是“将全球平均气温较工业化前水平 升幅控制在2℃以内，并努力将气温升幅控制在1. 5℃以内”。195个签约国的 “国家自主贡献预案”（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs） 设定的期限不超过 2030年，并不足以实现上述任何目标。实际上到 2030 年，它们甚至不足以让世界走上一条实现以上任一目标的最佳轨道。这就 是为什么《巴黎协定》要求各国在 2015年后每 5年重新审视其承诺，并着 眼于增加减排的力度；以及为什么即使这些雄心勃勃的目标以实际减排 ⅰ序? 一 的形式实现后，在 2030年后仍需要更大幅度的减排。[1] 尽管源于人类活动的其他温室气体对全球变暖也有贡献，但自工业 革命开始以来，人类排放所导致的累积温升中约有 60% 是由二氧化碳 （CO2）造成的；当前人类排放所导致的未来温升中，约有 80% 将由二氧 化碳所导致。在这 80% 中，来自所谓工业源（首先是化石燃料燃烧，其次 是水泥生产）的贡献占到了 85%~90%；其余的份额则大部分来自农业和土 地利用的变化。因此，工业部门的二氧化碳排放是全球变暖问题的最大驱 动因素；且引人注目的是，2016年美国和中国共同占据了全球工业源二氧 化碳排放量的43%。[2] 这就是为什么许多知情的观察家多年来一直在说， 除非美国和中国—发达国家中的最大排放者和发展中国家中的最大 排放者—均各自同意带领全球努力减排，否则难以期待其他国家会 跟随行动。 美国和中国的协议在 2014年 11月达成，当时时任美国总统奥巴马和 习近平主席在北京共同发表了关于气候变化的联合声明，承认两国在推动 应对气候变化方面应发挥引领作用，并承诺了各自的具体减排目标和时间 表。[3] 因为大家越来越认识到双方政府都有必要采取行动，而且两国关 于对方的决策过程、政策举措和核心利益的理解也在日益加深。加拉格尔 和宣晓伟一直致力于增进两国相互理解，是气候政策研究领域的领先者， 他们亲自参与了促成《中美气候变化联合声明》的幕后工作，很难想象会 有其他人比他们更适合撰写本书。 《气候巨人》一书提供了极好的历史分析、当代认识和未来展望，可 以且应该成为中美两国继续共同领导以应对全球气候变化挑战的基础，两 国相关的决策者、商界领袖、学者和学生均值得一读。 约翰·P. 霍尔德伦（John P.Holdren）[1] [1] 约翰·P.霍尔德伦是哈佛大学肯尼迪政府学院（Kennedy School of Government）的特雷 莎和约翰·海因茨（Teresa and John Heinz）环境政策教授；担任肯尼迪政府学院贝尔弗科学 与国际事务中心（Belfer Center for Science and International Affairs）科学、技术和公共政策 项目（Science，Technology and Public Policy Program）的联合主任，以及哈佛大学地球与行星 科学系（Department of Earth and Planetary Sciences）的环境科学与政策教授。2009年 1月至 2017年 1月，他担任奥巴马总统的科学顾问，并成为参议院所批准的白宫科学技术与政策办公 室（Office of Science and Technology Policy，OSTP ）主任，是历史上任职时间最长的总统科 学顾问。 序? 二 气候变化是人类面临的巨大挑战，它关系到世界人民的福祉和所有国 家的未来前景。近年来，热浪、干旱和洪涝等极端气候事件频发，表明以 全球变暖为主要特征的气候变化对全球自然生态系统产生了重大影响，严 重威胁了人类的生存和发展。如何减缓气候变化，提高有效适应气候变化 的能力，显然是当前各国面临的一项非常紧迫的任务。 作为最大的发展中国家，中国正处在工业化、城镇化快速发展的时 期，面临着经济发展、消除贫困、保护环境等多重挑战。中国作为负责任 的大国，积极主动应对气候变化、努力控制温室气体排放、提高适应气候 变化能力。中国以深度参与全球治理为己任，致力于构建人类命运共同体 和推动全人类共同发展。 积极应对气候变化、推动绿色低碳发展，既是中国作为发展中大国应 尽的国际义务和责任，也是中国实现国内经济社会可持续发展的内在要 求。近年来，中国采取了节约能源、提高能效、发展可再生能源、增加森 林碳汇、低碳试点示范、建立碳排放权交易市场、发展绿色金融、推进气 候变化立法、气候适应型城市建设试点等一系列政策措施，在推动节能减 排和低碳发展等领域取得了明显的成绩，不仅实现了温室气体排放强度 的显著下降，还在环境质量、能源结构和产业结构等方面产生了积极的变 化。中国的经验证明，大力推进低碳转型，不仅有助于应对气候变化和改 善生态环境，还会促进经济的长期增长。中国在大力推进绿色发展、循环 经济、低碳发展和努力建设美丽家园的同时，也为全球应对气候变化作出 了积极的贡献。 中国和美国作为世界温室气体排放的第一大国和第二大国，要想 有效应对全球气候变化问题，离不开两国的良好合作。正如 2017年 4月 习近平主席与时任美国总统特朗普会晤时所指出：“我们有一千个理由把 中美关系搞好，没有一条理由把中美关系搞坏。”[1] 尽管新变化给中气 候合作进程带来一些不确定性，但全球绿色低碳发展的大趋势不会改变， 国际合作应对气候变化的潮流也不会逆转。 加拉格尔教授和宣晓伟研究员合著的这本书，对中美两国的气候变化 政策做了详尽的分析，更难能可贵的是，两位研究者分别站在自身和对方 的立场，换位思考、推己及人，深入地探讨了两国在制定和实施气候变化 政策时面临的约束、挑战和机遇。本书对于读者加深对中美两国气候政策 的理解、推进两国在相关领域的合作有着重要的价值。 是为序。 张军扩 [2] 致? 谢 作为合作撰写本书的作者，我们首先要感谢彼此的贡献。的确，这项 工作自始至终都来自双方的努力合作。我们互相学习，通过交谈、互换草 稿、向对方提出具有挑战性的问题，不断努力澄清彼此之间的异同。 我们还要感谢家人的支持。为了完成本书，我们不得不减少与家人在 一起的时间。我们两家均有一子，年龄也相仿；凯莉·加拉格尔还有一个 女儿。两家虽生活在各自的国度，却相遇相知。希望我们在揭开两国政策进 程神秘面纱上的努力，将有助于促进下一代人相互理解，追求和平与合作。 此外，特别感谢两位难得的研究助理齐琦和克里斯·萨尔（Chris Sall），两 人 都 是 塔 夫 茨 大 学（Tufts University）弗 莱 彻 学 院（Fletcher? School）的研究生，均参与了中英文文献的收集和回顾。齐琦在两国气候 政策清单的整理上贡献良多，行政助理吉莉安·德迈尔（Jillian DeMair） 提供了文本编辑上的帮助。我们由衷感谢那些花费时间对本书部分 章节或全书进行评议的同行，这让本书变得更为完善。我们感谢匿 名评论者（anonymons reviewers）, 以及凯文·加拉格尔（Kevin Gallagher） （按 姓 氏 字 母 顺 序）、约 翰·P. 霍 尔 德 伦（John?P. Holdren）、李 侃 如 （Ken?Lieberthal）、格雷戈里·尼迈特（Gregory?Nemet）、齐晔和张芳。应 劳拉·迪亚兹·阿纳登（Laura?Diaz?Anadon）的邀请，凯莉还在剑桥大学 的讲座中讲述了该书的早期版本。感谢麻省理工学院出版社的贝丝·克莱 文格（Beth?Clevenger）、安东尼·赞尼诺（Anthony Zannino）和克莱·摩 ⅰ气候巨人—剖析美国和中国的气候政策过程 根（Clay?Morgan），感谢你们的鼓励、耐心和建议。 我们还要感谢现在和以前的政府同事，正是他们的帮助才使我们更 好地了解到太平洋两岸的情况。当然，书中所留下的错误均由我们自己 负责。 凯莉·西姆斯·加拉格尔（Kelly Sims Gallagher） 宣晓伟" 本书深度剖析了中国和美国的气象政策演变过程，关注的是美国和中国如何在本国制定和实施气候变化政策。书中首先讨论了每个国家的国情，包括能源的禀赋和消费、温室气体排放的来源、经济增长和发展以及气候变化的政策环境；然后，书中比较了美国和中国的政策决策结构、参与者、过程和方法，接下来的章节讨论了中美两国温室气体的减排目标如何被制定和执行，并分析了为什么两国气候政策的结果存在差异。最后一章给出了很好的总结，作者归纳了他们的观察，并对世界上两个最大的温室气体排放国目前和未来的政策走向，提出了重要的见解。