养老服务机构的放管服改革--浙江案例/应对老龄社会的基础科学问题研究丛书

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第一章引言
　　1987年，浙江省60岁以上人口超过了总人口的10%，1991年浙江省比全国提前了约10年正式进入老龄化社会，浙江省也是我国目前高龄化程度较高的省份之一。长期以来，浙江省委、省政府高度重视老龄事业发展。
　　1984年浙江省成立了专门的老龄工作机构，老龄事业开始纳入综合协调、统筹发展的轨道，并在探索中不断发展壮大。1997年和1998年，浙江省根据中央统一部署，进行了社会养老保险制度改革和社会医疗保险制度改革，先后实施了职工基本养老保险制度和职工基本医疗保险制度。
　　进入21世纪以来，浙江省先后实施了农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度和城乡一体化的城乡居民基本养老保险制度，在社会养老保障和医疗保障领域率先全国实现制度全覆盖。到2019年末，浙江省基本养老保险、基本医疗保险参保率分别达到96.68%和99.61%，基本实现了基本养老保障和基本医疗保险人员全覆盖。2001年，浙江省率先在全国实施城乡一体化的最低生活保障制度。2019年，全省低保对象65.50万人，其中低保老年人25.18万人，城乡人均月低保标准达到814元。2003年浙江省开始实施农村五保对象集中供养制度。2010年末，浙江省农村五保和城镇“三无”对象集中供养率分别达到96.9%和99.5%，名列全国前茅。
　　2000年以来，浙江省政府先后出台了《关于促进养老服务业发展的通知》（浙政办发〔2006〕84号）、《关于加快推进养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2008〕72号）、《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号）、《关于加快发展养老服务业的实施意见》（浙政发〔2014〕13号）、《关于发展民办养老产业的若干意见》（浙政发〔2014〕16号）等重要文件，不断推进社会养老服务体系建设。2015年1月，浙江省人民代表大会高票通过了《浙江省社会养老服务促进条例》，这是我国首部由省级人民代表大会通过的综合性社会养老服务地方性法规。
　　2019年，浙江省98.5%的户籍老人选择居家养老，全省各级养老服务指导中心、居家养老服务中心、居家养老服务站建设不断推进。截至2020年6月底，浙江省各地建设乡镇（街道）居家养老服务中心849家，城乡社区居家养老服务照料中心2.34万个。截至2020年6月底，全省既有住宅加装电梯累计达1407台。2020年，浙江省政府将“生活困难老年人家庭适老化改造6000户”列入了民生实事项目。
　　浙江省各地普遍建立了老年大学（学校）、老年活动中心（站、室）、老年人体育设施，老年人精神生活日益丰富。到2019年末，全省已建立老年电大和分校103所、教学点11471个，注册学员56.88万人；全省共有老年开放大学（学院）101所，乡镇（街道）老年学校888所，全年在校学员27.88万人次；有老年大学（老干部大学）89所，全年在校学员22.84万人次。全省共有老年体协3万个，有会员381.11万人，经常参加体育活动的老年人有693.36万人。
　　老年维权工作力度进一步加大，形成了以老年法律法规建设、老年法制宣传教育、老年法律援助服务、老年人来信来访接待处理等为重点的老年权益保护体系。2005年浙江省政府颁布实施了《浙江省优待老年人规定》，各地普遍出台了具体规定，全省城乡老年人享受乘车、门票、长寿保健补贴等优待。
　　截至2020年6月底，浙江省共有康复医院66家、护理院69家，各地逐步开展长期护理险试点工作，累计参保人员829万，基金支出1.56亿元。养老服务队伍明显壮大：全省各类院校开设了健康管理、康复治疗技术、老年护理等养老服务专业。在2019年全国养老护理员大赛中，浙江省代表队荣获团体总分第一名。2019年底，全省享受高龄补贴的老年人共135.8万人，补贴金额达7.1亿元。2012年到2019年，全省享受养老服务补贴累计达2149957人次，累计发放养老服务补贴资金26.6560亿元。2019年浙江省每百万人中百岁老人已达73人，接近联合国长寿地区标准—每百万人中百岁老人75人。
　　目前，浙江省已经构建了“以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合”的养老服务体系。浙江省养老服务体系建设2017年、2018年和2021年三次获得国务院督查激励。截至2020年底，浙江省共有养老机构2485家，床位45.46万张，每千名老年人拥有养老机构床位数40张，其中护理型床位占比超过53%。全面实施养老机构公建民营改革，培育本土品牌企业，现有民办养老机构1580家，占全部养老机构总数的63.58%。敬老院改造提升工程进展顺利，敬老院共799家，敬老院床位总数达12.6万张。
　　根据《中国社会统计年鉴》的统计数据，2012年到2018年，浙江省每千名老年人口拥有的养老床位数一直位列全国前茅（表1.1）。2018年浙江省65岁以上老年人口占总人口的12.99%，位列全国第八。2018年浙江省每千名老年人口养老床位数达54.17张，位列全国第二，仅次于内蒙古自治区（54.75张），远远超过排名第三的江苏省（39.45张）及其他省份。
　　表1.1全国各省市每千名老年人口养老床位情况（2012～2018年）
　　资料来源：《中国社会统计年鉴》（2012～2019年）和《中国统计年鉴2018》。每千名老年人口拥有的养老床位包括养老机构床位和日间照料中心等居家养老服务机构床位，从2012年开始有统计数据。此处排名按2018年每千名老年人口拥有的养老床位数从高到低排列
　　从养老机构的城乡类型看，浙江省总体呈城市养老机构增加、农村养老机构减少的趋势。城市养老机构数从2014年的604家增加到2018年的899家，农村养老机构数从2014年的1315家减少到2018年的565家。
　　从养老机构的登记类型看，民办养老机构发展迅速，公办养老机构数量基本稳定。工商登记的民办养老机构和民办非企业单位登记的民办养老机构分别从2014年的18家和590家增加到2018年的81家和803家，事业单位性质的公办养老机构从2014年的602家略微减少到2018年的580家。
　　从养老机构的规模看，0～99张床位和100～299张床位的中小型机构呈减少趋势，300～499张床位和500张及以上床位的大型养老机构呈增加趋势。0～99张床位和100～299张床位的中小型养老机构分别从2014年的901家和844家减少到2018年的568家和647家。300～499张床位和500张及以上床位的大型养老机构数分别从2014年的108家和66家增加到2018年的156家和93家（表1.2）。
　　表1.22014～2018年浙江省各类养老机构基本情况（单位：家）
　　资料来源：《中国社会统计年鉴》相关各期
　　浙江省不仅在养老机构和养老机构床位数的建设方面名列全国前茅，而且特别注重支持护理型床位和民办养老机构床位的建设。浙江省政府及相关部门多次就护理型床位和民办养老机构床位提出具体的建设目标和支持政策。
　　2008年11月14日浙江省人民政府发布的《关于加快推进养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2008〕72号）提出：“到2012年，全省非营利性民办养老服务机构床位数占全部床位数的比重力争达到50%。”2011年11月14日浙江省政府发布的《浙江省民政事业发展“十二五”规划》提出：“到2015年，力争实现每百名老人平均拥有床位数3张，其中民办养老服务机构床位数占全部床位数的50%。”2011年12月15日浙江省人民政府发布的《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号）提出：“到2015年 每百名老年人拥有养老服务床位数达到3张以上，其中护理型床位占比不低于40%，民办养老机构床位占比达到50%以上。”2016年7月26日浙江省政府发布的《浙江省民政事业发展“十三五”规划》提出：“到2020年，全省再增加12万张以上的社会养老床位，每千名老人拥有社会养老床位50张，其中机构床位不少于40张，护理型床位占机构床位比例不低于50%，民办（民营）机构床位占比达到70%。”
　　浙江省政府及相关部门对护理型床位和民办养老机构床位的支持政策取得了良好的效果。根据《浙江省老年人口和老龄事业统计公报》，2015年浙江省民办养老机构床位数为190440张，占当年全部养老机构床位数的54.74%，超额完成《浙江省民政事业发展“十二五”规划》提出的2015年实现民办养老服务机构床位数占比达到50%的目标。2019年末，浙江省民办养老机构床位数为303284张，占全部养老机构床位数—443468张的68.39%，基本达到了《浙江省民政事业发展“十三五”规划》提出的2020年民办（民营）机构床位占比达到70%的预期性目标（表1.3）。
　　表1.3浙江省2010～2019年养老机构建设相关情况
　　资料来源：2010年和2011年养老机构数和养老机构床位数来自浙江省民政厅，其他数据均来自浙江省老龄工作委员会办公室发布的相关年份《浙江省老年人口和老龄事业统计公报》
　　浙江省的养老服务机构建设能够取得这样的成绩，既与浙江省委、省政府多年来对养老服务机构建设的高度重视和政策支持密不可分，也和相关部门及地方政府锐意进取、勇于担当的改革首创精神密不可分。虽然《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）是民政部等13部门2017年1月23日发布的，但是浙江省在这个重要文件发布若干年之前，在养老服务领域所推行的一系列政策和改革措施就能较好地体现“放管服”改革的基本精神。
　　浙江省是全国最早针对低收入失能（失智）老年人实行养老服务补贴政策的省份之一，制定了全国第一个由省级价格管理部门制定的关于养老机构养老服务收费管理的暂行办法。浙江省也是全国最早实行公办养老机构公建民营改革的省份之一，在全国率先提出民办非企业单位性质（以下简称民非性质）养老机构的投资权益保护措施。2015年3月1日起正式施行的《浙江省社会养老服务促进条例》是我国首部由省级人民代表大会通过的综合性社会养老服务地方性法规。
　　因篇幅所限，本书无法面面俱到地研究浙江省在推进养老服务机构建设的所有相关政策，只是试图从养老服务补贴制度改革、养老机构价格管理制度改革、养老机构公建民营与政府购买服务改革及养老机构经营模式创新等四个方面入手，结合笔者自2010年以来亲身参与浙江省养老服务补贴制度改革、养老机构价格管理改革前期研究的经历，以及笔者和笔者学生调研整理的数十个公办养老机构和民办养老机构案例，介绍相关改革的起因、经过、绩效及不足，探讨相关改革及经营模式创新对浙江省机构养老服务供给数量、质量、公平性及效率的影响，总结经验，反思不足，以期为我国其他地区的相关改革提供借鉴。