城市地下空间韧性建设研究

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第一章 绪论
　　2017年4月1日，中共中央、国务院作出了设立雄安新区的重大的历史性战略选择，确立了建设好雄安新区是“千年大计、国家大事”的定位 。2018年4月14日，中共中央、国务院正式批复《河北雄安新区规划纲要》，根据该规划纲要，雄安新区将建设成“北京非首都功能疏解集中承载地”，通过科学构建城市空间布局，成为具有“国际标准、中国特色”的全国样板。同年，《国务院关于河北雄安新区总体规划（2018—2035年）的批复》（国函〔2018〕159号）中，又进一步明确提出了“合理布局地下基础设施网络，有序利用地下空间”。根据《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》，无论是在雄安新区建设还是在运营过程中，其城市安全都是重点考虑内容。因此，雄安新区的城市安全运营、灾害防御，尤其是城市地下空间的公共安全都被摆在了极高的位置，需要通过“高标准设防、高质量建设”来确保雄安新区的城市安全。至此，雄安新区开发建设面临一个很具体而现实的问题：如何安全高效地建设雄安新区城市地下空间？
　　近年来，国际城市发展理论界出现了一系列的城市建设新思想、新理念、新模式，如生态城市、低碳城市、绿色城市、海绵城市、智慧城市等。我国政府相关部门及各地的许多城市的建设，紧盯国际前沿、对标发达城市模式，进行了许多尝试。例如，住房和城乡建设部联合财政部、水利部印发《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，住房和城乡建设部2014年发布《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》。而“韧性城市”理论则是新出现的一个城市建设理论。2013年，美国洛克菲勒基金会发起实施了“全球100韧性城市”项目，在全球范围内遴选了100座城市开展韧性城市建设（我国四川省的德阳市、湖北省的黄石市入选），基本的目标是提升这些城市应对灾害与社会事件冲击的能力。显然，韧性理论及科技方法可以为雄安新区建设及城市地下空间开发提供一种理论视野和分析工具。
　　本书是国家自然科学基金2017年应急管理项目“雄安新区城市生命线系统风险评估与建设策略研究”（批准号：71741038）的研究成果。该研究项目选取城市地下空间为研究对象，以韧性理论为理论指引，对城市地下空间的开发建设及运营过程中存在的问题进行分析。研究团队在理论探讨过程中，分赴湖北省的武汉市、黄石市（“全球100韧性城市”之一），四川省的成都市、德阳市（“全球100韧性城市”之一），广东省的广州市、珠海市，河北省的唐山市、浙江省的杭州市，以及北京市与上海市等城市展开实地调研，从法律法规、规划管理、运营管理等角度，剖析我国城市地下空间开发利用的现状及存在的问题，并系统总结了国外的成功经验及对我国的启示。
　　第一节 韧性城市的研究现状
　　韧性城市研究是近年来城市理论研究领域中的一个热点。根据对国内外城市地下空间韧性建设的文献梳理的结果，可形成如下基本判断。
　　一、学术界高度重视韧性城市建设
　　张明斗和冯晓青认为，韧性城市是实现城市可持续发展的新模式[1]，提出应该通过典型城市的示范作用，实现城市的科学规划与可持续发展。沈迟和胡天新则在对传统减灾理念进行反思的基础上，强调应建立整体生态观，提出要通过系统的适应能力的提升来化解灾害，而韧性城市则正好可以实现这一点[2]。陈利等认为韧性城市是应对当今城市危机的新的理论视角，并提出了韧性城市的规划策略[3]。翟国方则从防灾减灾的视角论证了韧性城市的重要性，认为在我国自然灾害形势极其严峻的背景之下，通过韧性城市建设来实现防灾减灾是一个必然的选择[4]。埃亨等则认为韧性城市能够实现城市发展由安全防御到安全无忧的转变，这是一种全新的城市发展理念[5]。坎帕内拉等以遭受卡特里娜飓风摧毁的美国新奥尔良市的恢复重建为例，论证了城市韧性的重要性[6]。高恩新则强调韧性城市建设是保证城市安全管理的重要手段[7]。
　　二、我国学术界以一般性基础性理论研究为主
　　我国韧性城市相关研究起步较晚，直到2015年有关韧性城市的相关研究才逐渐增多。当前的研究内容以概念界定、理论基础的介绍为主。邵亦文和徐江在国内最早进行了城市韧性的国际文献综述，这是当前国内介绍韧性城市的最为系统的文献[8]。陈玉梅和李康晨依据洛克菲勒基金会的韧性城市框架，系统地介绍了韧性城市的理论渊源、概念界定与研究进展[9]。
　　韧性城市的相关理论基础研究是我国学术界的一个重要研究方向。郑艳和林陈贞全面剖析了韧性城市的理论基础[10]；彭翀等则介绍了国外社区韧性的理论研究进展[11]；郭小东等分析了我国城市缺乏韧性的原因，对城市防灾韧性能力进行了评估[12]；李鑫和车生泉对城市韧性的概念、理念、理论等进行了系统的回顾[13]；方东平等则将确定了一个“三度空间”的城市体系的分析框架，并运用韧性理论对城市系统进行了分析[14]；汤放华等则分别从自然维度、功能维度和空间维度建立了韧性城市的分析框架[15]。
　　在城市实践层面上，廖茂林介绍了日本、意大利、美国、新加坡等国的韧性城市建设经验，并提出了我国进行韧性城市建设的建议[16]；谭振义研究了如何提升资源型城市的韧性[17]。学者更多的是对如何应用韧性城市理论实现城市的防灾减灾进行研究。例如，陈长坤等对城市应对雨水洪涝灾害的城市韧性能力进行了评估[18]；廖桂贤等则构建指标体系，评估了城市的承洪韧性能力[19]；汪辉等对提升城市韧性以应对洪涝灾害进行了研究[20]；王志涛等则尝试研究通过提高城市韧性来提升城市的抗震能力[21]。
　　对城市韧性水平的测度也是我国研究工作的一个主题。周利敏构建了韧性城市风险治理的指标体系，将评估城市韧性的指标确定为四个维度，即经济韧性维度、社区韧性维度、组织韧性维度和设施韧性维度[22]。李刚和徐波认为城市韧性水平主要体现在“学习”和“恢复”两个方面，并据此对我国城市韧性水平进行的测度与评估[23]；孙阳等则对长三角地区的地级城市的韧性度进行了评价[24]。
　　韧性城市的规划问题是研究者非常关注的研究主题。蔡云楠和温钊鹏则对提升城市韧性的规划技术进行了研究[25]；戴伟等强调韧性是“三角洲城市发展应优先考虑的对策”[26]，并提出韧性规划的核心思想是多元化和多样性、冗余性与跨尺度。吴浩田和翟国方则介绍了韧性城市规划理论在我国的应用，以合肥市为例介绍了城市韧性规划的流程与韧性评估结果[27]。滕五晓等运用韧性城市理论对城市安全规划进行了研究，认为高标准的韧性规划能够提升城市的抗风险能力[28]。
　　三、城市安全与城市韧性的关联性研究
　　毕鸿昌认为社区安全是城市安全的重要一环，而制定社区韧性规划有助于提升城市安全水平[29]；金磊分析了我国城市安全管理的短板，提出韧性城市设计是城市安全的重要基础[30]；李鑫和罗彦认为韧性城市建设的意义重大，在国家层面上，应明确韧性城市发展的总体目标[31]。
　　戴慎志认为城市韧性包括城市内外部空间的韧性、城市基础设施的韧性及城市管理的韧性，通过对上述韧性的良好规划有助于提升城市安全水平[32]；翟国方和黄唯认为“城市韧性评估是韧性城市建设的关键”，在科学的城市韧性评估基础上进行城市韧性规划有助于提升城市的恢复力，使城市更安全[33]；庞宇选取城市的基层公共安全为研究对象，认为通过韧性城市建设有助于控制城市基层公共安全风险[34]；胡啸峰和王卓明认为加强韧性城市建设，可以降低城市的公共安全风险[35]；黄弘等提出了城市安全韧性的表征模型，对雄安新区的安全韧性建设提出了对策建议[36]；李云燕在韧性城市理论基础上，发展出了城市空间适灾理论，尝试通过构建城市的适灾空间来实现城市的安全可持续发展[37]。
　　此外，还有相当多的学者对城市的具体安全风险问题，运用韧性城市理论进行了研究。吴晓林和谢伊云认为“社区是城市公共安全的基础单元”[38]，通过有效的社区治理，提升社区韧性有助于实现城市公共安全；王琳等则对城市道路的水安全韧性进行了评价研究，划分了城市道路水安全的韧性等级，评价的结果是直辖市和省会城市的韧性整体偏低[39]；罗小龙和王绍博则认为应建立城市的动态规划机制化解城市的新风险[40]。
　　四、我国城市地下空间研究成果比较丰富
　　我国城市地下空间研究已经取得了丰硕的成果。2018年国家最高科学技术奖获得者之一——钱七虎院士就是长期从事岩土与地下工程研究的。当前国内城市地下空间研究主要偏重工程技术应用视角的研究，主要可以从四个方面展开综述。
　　（一）城市地下空间的一般性理论研究
　　工程技术应用视角的城市地下空间研究占城市地下空间研究的大部分内容，研究成果非常突出。清华大学童林旭教授是我国较早对地下空间利用展开研究的学者，199年即撰文对城市地下空间利用的重要性进行了分析[41]，尔后又于2004年撰文对地下空间开发利用进行了系统性的阐述[42-45]。钱七虎院士尤其关注城市地下空间开发利用，对我国城市地下空间开发利用进行了前景展望[46]。
　　我国早期的城市地下空间研究者偏向于论证城市地下空间开发利用的重要性，以及介绍国外城市地下空间开发利用的案例与经验。相关的研究有高志荣和王宏伟对城市地下空间开发利用的意义的分析[47]；崔一帆和王文娟从人防角度对城市地下空间开发重要性进行分析[48]；孔军与赵雷则分析了城市地下空间的危险性[49]；赛云秀和韩日美则认为城市地下空间的开发关系到城市的可持续发展[50]；郑虹和王成华认为城市地下空间开发是解决日益严峻的“城市病”的重要手段[51]。宋福春等总结了国外城市地下空间开发利用的经验，分析了我国城市地下空间开发的现状[52]；王梦恕等分别就地下综合管廊、城市防涝地下水道工程、城市地下停车场等城市地下空间开发利用的紧迫性展开论述，并提出了对策建议[53]；奚江琳等从土地的集约化利用方面对城市地下空间的复合开发提出了建议[54]。此外还有谈锦钊[55]、王春华[56]、石晓冬[57]等也从不同的角度对城市地下空间开发利用的重要性展开研究。
　　（二）城市地下空间的法律法规研究
　　城市地下空间的法律问题伴随着城市民用地下空间的大规模开发而成为学术界所关注的问题。早在2003年，苏德勤即大声疾呼“港口城市地下空间要加强立法”[58]。从城市地下空间开发利用的实践来看，城市地下空间的权属问题极大地困扰了城市地下空间开发的进程，这是当前国内城市地下空间法律研究的现实需求。
丁克斌是较早关注城市地下空间开发利用过程中的立法问题的研究者，1993年即对北京城市地下空间开发利用的政策和立法问题进行了研究[59]；更早期的彭芳乐等对美国、日本等国家的城市地下空间立法进行了梳理和总结，并提出了中国城市地下空间立法的设想[60]。刘燕等对城市地下空间的物品属性和权利结构进行了研究[61]，通过对城市地下空间物品属性的划分，赋予其不同的权利结构，这探讨了当前我国城市地下空间地方立法的基础问题。束昱等则对我国城市地下空间的法治化建设所存在的问题进行了梳理，认为存在立法层级太低、产权界定不清、法规体系不完善等问题，并提出了针对性的政策建议[62]。陆一中和严玲对城市地下空间开发利用的法规导向进行了研究，提出要建立国家法律、地方性法规、技术标准与技术规范三位一体的法规体系[63]。刘美芝认为我国城市地下空间相关法律法规存在“内容过于原则化、操作性不强、体系条块分割、法律法规碎片化现象严重”等缺陷，提出要理顺城市地下空间管理的行政架构、完善城市地下空间的技术标准、健全法律法规等政策建议[64]。
　　李溪瑞和汤耀琪对日本城市地下空间的法律法规体系进行了研究，分析了日本的立法现状，建议可以借鉴日本城市地下空间法律体系的经验来完善我国的城市地下空间法律体系[65]。夏林华认为，我国城市地下空间开发存在“综合性立法缺失、协调管理职能不顺、建设标准有待完善”等问题，认为要强化规划管理、权属管理[66]。
　　（三）城