民国教育史专题研究丛书·民国教育行政研究

作者简介

熊贤君，男，深圳大学教授、博士生导师。长期从事教育理论的研究和教学。近几年出版的主要著作有：《从湖北看中国教育近代化》、《皇子教育》、《俞庆棠教育思想研究》、《千秋基业——中国近代义务教育研究》和《湖北教育史》(上卷，主编)。

内容简介

一、民国教育行政的生态环境 对于“教育行政”的含义，人们的看法历来颇有分歧。一种观点认为，“教育行政”是关于教育政务在中央及地方专司其事的机关；另有观点认为，“教育行政”是指各级教育行政机关、各级学校及社会教育机关研究、讨论、计划、指导及处理关于教育政务的一切活动；还有一种观点认为，“教育行政”就是国家专设的关于教育事业之计划、组织、实施、监督、指导的行政组织。这些观点都从各自的角度揭示了“教育行政”的内涵。综合言之，“教育行政”乃国家各级政府从事贯彻教育宗旨、方针，推行教育政策及法令，拟定各级各类学校及行政机构自身规章制度，编制教育计划，审核教育经费，任用教育管理官员及各级各类学校教师，视察、指导、考核所属机关和学校的官员及教师，实现教育事业的组织、计划、决策、指导和协调等职能活动。——这是“教育行政”的内核与特质，也是“教育行政”在各个历史时期所具之一般意义。在民国时期，除了它本身所具的意义外，还有民国这个时代所赋予的特殊的意义。 民国教育行政之 “特殊”，在于它发生在民国时期，上承晚清，下接新中国。这是中国历史上的一个具有特殊意义的时期。鸦片战争后，清廷被迫签订了一系列丧权辱国的不平等条约，这让中国面临着亡国灭种的深重危机，这也逼迫清廷在风雨飘摇中走上了救亡图存的变法图强之路。富国强兵的举措之一是进行传统教育行政体制改革，创设新型的教育行政机构——学部。随即学部对从中央到地方的教育行政进行一系列的改革，将过去督抚办学改为教育行政部门办学管学，艰难地走上了教育行政近代化的道路。 辛亥革命推翻了清王朝的腐朽统治，建立了中华民国。在中华民国这个历史舞台上，教育行政演出了一幕幕活剧，为中华民族的救亡图存、休养生息并屹立于世界民族之林，做出了重要的努力。然而，民国时期的教育行政所处的是什么样的生态环境呢？ 第一，内乱不休，外强入侵。从中华民国成立到土崩瓦解的短短37年间，政局动荡，民变四起。单就短兵相接的内战而言，辛亥革命之后，继之赣宁之役，又起护法之役，再兴直皖之战和奉直之战，之后又有国民革命军北伐、南昌起义，继之蒋冯阎中原大战……民国时期外强入侵的标志性事件，一是爆发于1931年的“九一八”事变，日军占领东三省；二是1937年爆发的“卢沟桥事变”，日军大举进攻中国，中国人民的全面抗战开始。 内乱不休之“乱”给教育带来了什么？南京国民政府成立前，“乱”主要表现为军阀混战，军阀混战导致民不聊生，社会贫困，国家债台高筑，教育经费捉襟见肘，由拖欠教师薪金导致的学潮风起云涌、此起彼伏。舒新城曾对这种状况做过描述：“十余年来，教育界无日不在穷愁中过生活，除了向军政当局哀告索薪而外，几别无方法可想；就是号称有志教育的政治家于其握得政权时而想发展教育，亦每为经费所困而弄得一筹莫展。”军费占去了国家预算之大部，“十余年来内乱不绝，军费逐渐扩充，民国八年国家预算，军费达总支出百分之七十二，教育经费不及百分之一；十五年广东一省总支军费达百分之七十二，教育经费为百分之一强。这种畸形的国家预算，实为世界所未有”。内乱使教育经费朝不保夕，入不敷出。 外强入侵使得教育行政既要以非常规的手段应付时局，又要以正常的举措发展教育。日本侵略军对战区狂轰滥炸，中国大半河山沦为敌人的魔掌，文化教育遭到有史以来的大浩劫。无数学校被日军炮火夷为平地，无数师生流浪辗转后方，给学校造成巨大损失，给教育带来巨大灾乱，给各级教育行政组织和管理工作带来巨大的难度和强度。 第二，国库亏空，民生困顿。近代以来，中国饱受西方列强的军事侵略和经济掠夺，致使割地赔款，国家债台高筑，黎民百姓在生活水平线下苦苦挣扎。在帝国主义的打压之下，民族工业发展举步维艰；农业方面，因为乡村封建土地制度原封不动，田赋和名目繁多的苛捐杂税，再加上连年的自然灾害，中国农村到了崩溃的地步，严重影响政府的财政收入和统治。政府所征收的关税几乎全部用来缴付外债的本息和赔款。从1912年到1927年底，只有14234.1万海关两，或扣除基本费用后的关税净额71767.2万海关两的不到20%，北京政府才可以用作行政开支和其他开支。盐税虽然是一笔大数目，但交到中央政府的已经微不足道了。以1926年的6400万元的盐税为例，被省当局和军队截留的数目便达3700万元，提交给北京政府的只有900万元的区区之数。面对长期的财政困难，北京政府被迫靠借债度日。1912—1926年间，财政部发行了27种内债，票面价值总计6.14亿元，但“政府实际收到的甚少，因为债券出售时总是打折扣——在极端情况下低到只有票面价值的20%”。不但所得不多，而且民怨沸腾。南京国民政府成立后，工农业生产形势一度有所好转，但百废待兴，1927—1935年，财政部发行了38种内债，票面价值16.34亿元，主要用于政府大量的军费开支。全面抗战期间，政府的实际收入和支出都急剧下降，军事开支仍然是主要的政府支出。各方面因素影响，民国时期贫困人口众多，成 社会发展的重大障碍。据统计，1928年除内蒙古和西藏外，中国贫民人口约达1.05亿，占总人口4.7亿人的22%。以后经济形势虽有所好转，但只可以与全面抗战给经济带来的影响相抵。 第三，学校教育基础薄弱。民国教育脱胎于清末，而清末的现代教育仅是刚刚起步，辛亥革命后清廷遗留给民国的学校教育基础十分薄弱，据统计，宣统元年（1909）全国学校总数为50394所，学生1492147人。光绪三十三年（1907）高等小学堂共有教员10429人，其中未毕业或未接受新式教育者占49.96%；初等小学堂和蒙养院共有教员24334人，其中未受师范教育者占60.27%。学校规模很小，该年共有初高等小学堂34033所，教师34763人，学生900364人，学堂与教师人数比为1︰1.02；学堂与学生人数比为1︰26.46，教师与学生人数比为1︰25.9。足见清末的小学堂无异于私塾，一人一校，身兼多职，身兼多科。高等教育和中等教育更是相形见绌。民国前期，因为政局动荡，军阀混战，各级各类教育虽然有所发展，但并没有根本改观。1922年，全国学校共177751所，学生数达6601802人，分别是宣统元年的3.5倍、4.4倍。是年校均学生37.1人，仅比宣统元年增加7.5人。高等教育和中等教育发展的速度与基础教育大致相同。1922年到1927年的资料阙如，大致说民国后期学校教育是在1922年基础上继续发展的，当不为过。 多难兴邦，多难兴教。民国教育正是在多灾多难的民族涅槃过程中得到发展的，它存在于极其恶劣的环境中，在人们不可想象的夹缝中奇迹般地得到发展。在战乱不止、民不聊生的时世中，现代教育不仅仅是维持住了，还尚有较大发展，还培养出一大批光彩照人的人物，应当说教育行政的组织与管理取得了一定的成绩，作为这一时期教育发展的组织与管理引领者，教育行政功不可没。 《民国教育行政研究》是一部教育行政专题史，就是一部教育发展专题史；民国教育行政专题史，亦即一部民国教育发展专题史。民国教育行政之“特殊”，在于它发生在民国时期，上承晚清，下接新中国。晚清，朝廷面对亡国灭种的危局，走上救亡图存、变法图强之路，采取的举措之一就是进行教育行政体制改革，教育行政开始向近代化艰难转型。民国时期，内忧外患、民生困顿、教育基础薄弱，在此艰难处境中，民国教育行政取得了一定的成就，为中华民族的振衰起微做了一些有益的工作。这一时期教育行政发展改革的经验与创新值得后人学习借鉴。 本书资料丰富，引述了今人不少论著，吸收了最新成果，同时引证国民当事人的著作也很繁复。书中引述的民国原始材料特多，体现了作者“采铜于山”的严谨的写作态度。为了说明民国教育行政的相关问题，作者对历届教育部长的生平和主张做了深入的研究，对全国各地区的教育相关情况做了系统的梳理。在正文中，我们可以看到引述各个地方的志书很多，江苏、福建、浙江、云南、湖南、湖北等各地的省志《教育志》多有引述，反映了作者视野之广阔，叙事之全面。 本书观点正确，没有过多地为民国美言，总体上比较客观地书写了这一段历史，为读者勾勒了民国教育行政发展演变的复杂历程，描述了民国教育行政的组织及职能与演变，并介绍了民国教育行政的人事、督导、经费、专门委员会，认为民国教育行政具有民族性、系统性、灵活性。可以说是本书是目前学术界最为完备的研究民国教育行政的著作，通过此书，可以看到民国色彩斑斓的世界。