财税体制改革法治化建构研究/西政文库

作者简介

张怡，经济学博士。先后在西南财经大学、海南大学、西南政法大学等单位从事教学和科研工作，现为国家二级教授，西南政法大学法学教授、博士生导师，博士后合作导师，西南政法大学校学位委员会委员,西南政法大学财税法研究中心主任。发表论文70余篇，独著与合著包括学术著作在内的各类书籍30余部。主持和承担含国家级、国家级重大招标项目子项目在内的各类课题30余项。科研成果获国家级、省部级以上奖励在内的各类奖项20余项。获重庆市级巾帼标兵称号，入选第三届中国杰出人文社会科学家名单。

内容简介

? 为什么征税？ 美国马里兰大学经济学教授奥尔森（Mancur Olson）曾经长期苦恼于大群体内的秩序是怎么产生的。有一天，他偶然读到一本讲述中国20世纪20年代军阀混战故事的书，其中谈到两种军阀的异同。一种是占山为王的“坐寇”（stationary Bandits），另一种是“流寇”（roving Bandits），两者的区别主要表现在税收的征收形式上：坐寇定期、持续、相对稳定地收税；流寇则是随机、扫荡式地“收税”。 虽说坐寇总是贪得无厌，其规定的税率也相当高，但由于税后百姓总还能剩下一点儿，特别是相对于那些生活于流寇区的百姓而言，所以他们也就只好接受现实了。而且坐寇的贪得无厌也是有上限的。他们由于驻守而产生长远眼光，并逐步认识到“竭泽而渔则明年无鱼”的道理。同样，理性的、自利的流寇也会在“看不见的手”的引导下逐渐安顿下来，戴上皇冠，用政府，即提供秩序与公共产品的机构，取代无政府。由于流寇逐渐把随机的掠夺变为正常的税收，特别是他们将掠夺的权力垄断于自身，结果其统治区的百姓便有了生产的积极性，因为他们此时可以安全地受一人掠夺而不必再担心他人的压榨。 由此，奥尔森引出结论：大群体内出现政府，不是源于社会契约或自愿交易，而是出自无政府状态下各匪帮首领的自利目标。在奥尔森看来，这就是“看不见的手的第一次恩惠”（the first Blessing of the invisible Hand）。 ? 赋税合理性与国家政权的稳定 在中国两宋时期，地主占有绝大部分土地，农民成为佣耕佃农，皇族、官僚、僧尼和道士都享有免役的特权，沉重的田租和赋役剥削，使起义农民形成了“等贵贱、均贫富、免赋税”的思想和口号，标志着农民从此前单纯的“均贫富、免赋税”的经济诉求上升到了“等贵贱”的初蒙意识。由此可见，历史上的改朝换代和政权更迭，都无不集聚着民心所向之公平和正义的精神诉求，推翻当朝统治不过是国民意识背叛和遗弃当朝言教而重立新政的一种极端表达方式，这种周而复始的背叛与反抗正是国民（纳税人）对公平正义的诉求与愿望没有得到持久尊重所造成的严重后果。因此，必须有一种持续有效的平台功能来承载国民（纳税人）和统治者共同的政治意愿与诉求，形成下情上传、政通人和的社会常态。 ? 我国预算管理制度经历的四个阶段 从历史的发展脉络看，自1978年改革开放以来，我国的预算管理制度大致经历了四个阶段：其一，1979—1993年，预算管理制度恢复阶段；其二，1994—1999年，与市场经济相适应的预算管理制度初步形成阶段；其三，2000—2013年，预算管理制度逐步健全阶段；其四，2013年至今，适应国家治理现代化要求的预算制度改革阶段。 ? 财税改革的基本思路 工欲善其事，必先利其器。笔者认为，欲保持实存税法的基本框架结构，就必须矫治资源配置方式。先衡平后法定再到实质公平，既是一种步骤，也是一条原则，其意在于从资源配置的发端开始，先要衡平矛盾，化解冲突，解决市场竞争起点的机会平等问题，在此基础上确定一致的“起跑线”，通过税收法定，方能达到协调社会财富公平分配的实质性结果。 ? 历届党的全国代表大会报告关于“市场对资源配置作用”的表述 ? 十八届三中全会关于市场对资源资源的配置作用的新表述 党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，将“基础性作用”改为“决定性作用”，两字之变，意义十分重大，是我国社会主义市场经济内涵“质”的提升。它揭示了社会主义市场经济的本质要求，就资源配置而言，政府作用是引导和影响资源配置，而不是直接配置资源。同时，只有明确界定政府的职能，才能解决目前政府职责越位、缺位和不到位的问题，切实保障市场在资源配置中的决定性作用。 ? 地方自治的法律含义 要了解地方自治的基本含义，应当首先了解地方自治或自治权的法律本质。有关自治权的学说主要有承认说、固有权说和制度保障说等。首先，承认说认为地方自治源于国家的承认、委任和赋予。如果抛开这一前提，地方自治团体根本不存在所谓的法律人格。其次，固有权说指出，地方权与个人权利一样，都是自然法上当然享有的权利，宪法或法律对它的作用并不在于创设，而在于确认。可以说，地方自治是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。最后，制度保障说认为地方自治是一种自治性保障制度，它是民主国家构造中的一环，要求各地在自己的责任下行使权力。 ? 税权配置模式 从国际比较的视角看，税权配置主要有三种：集权模式，分权模式和相对集中、适度分权模式。 集权模式，是指大部分国家税权集中在中央，地方政府没有或只有占比很小的税权。该模式强调中央政府的宏观调控能力，旨在实现“举全国之力办大事”的功效。法国是采用集权模式的典型国家。 分权模式，是指在税权配置中，各级政府都拥有相应的税权，国家税权在各级政府间呈现出一种分散态势。美国以联邦制作为其国家的基本政治制度，是采用分权模式的典型代表。 相对集中、适度分权模式，是指在税权配置中，中央和地方各级政府分享税权，相互制约。该模式是对集权模式和分权模式的一种折中，强调税收立法权的相对集中，以及税收征管权和使用权的相对分散。它有机结合了上述两种模式的特点，如果制度设计得科学、合理，能够对集权和分权模式进行“扬弃”，吸收它们的优点、避免它们的短板。日本则是采用该模式的代表。 ? 政府间纵向财税利益关系 我们须突破现有“中央—地方”二元结构认识，不再将地方视为一个整体性概念，而是依据经济发展程度的显著不同，将其划分为若干个不同的地区。 如果把中央和经济发达地区、欠发达地区之间的关系视为一个三角形，如何形成一个以中央为顶角、以经济发达地区和欠发达地区为底角的等腰三角形是中央和“局部地方”之间分权的关键，如图4.1《“中央—地方”政府间财政关系分析框架示意图》所示： ? 新时期重构地方税体系的重要性 在新时代重构地方税体系格局，既是在原有分税制体制下重新审视中央和地方财政关系的理性选择，也是全面深化财税体制改革、依法治国方略的必然要求。它的构建和完善有利于理顺不同层级政府之间的财权、事权与支出责任关系，有利于发挥地方经济社会发展的主动性，进而实现保障地方财政收支安全运行和增强地方公共产品有效供给的目的。 ? 美国地方税收入情况 美国实行三级政府或两级政府同时开征的税种共享税源、税率分享原则。以2007年为例，联邦政府税收收入为1670926百万美元、州政府税收收入为765904百万美元、地方政府税收收入为54329百万美元。按照OECD的分类，属于联邦政府独享的税收收入占全部税收收入的51.9%，属于州和地方政府的税收收入占27.1%，其余21%是共享税，在地方税收中，财产课税占地方税收的比重为30.77%。据美国2011年统计数据显示，其地方税中有55.82%来源于所得税和财产税，到该年第三季度，各州及地方政府总收入达2920亿美元，相比2010年的第三季度增长4.1%；至2014年第四季度，美国各州和地方政府的税收收入增至3690亿美元，收入增长主要得益于个人所得税飙升10.9%。可见，在美国，财产税与所得税在地方税中占据很大的比重，真正由地方政府独享的税源较少，不过地方税收的占比在不断上升。 ? 亚当·斯密对地租征税的理解 亚当·斯密认为，不管是对地租征税还是对土地交易征税，最终的税负归宿都应是土地所有者。对地租的征税有两种形式：一是缴纳定额税，二是税额随地租收入的变动而变动。定额土地税虽然符合确定、便利和征税成本最小的原则，然而却不符合量能纳税原则（即公平原则）。针对地租的纳税，不会改变人们的真实财富和收入，超额负担最小。地皮租比普通地租更适合作为特定税的对象，因为地皮租超过普通地租的数额完全是由君主的善政造成的，对那些因为享受了国家良好管理而享受了价值增值的土地资源课征高税以支持公共开支是符合经济学逻辑的。他提出了对土地和房屋分别征税的分税率理论。他认为对地皮征税不会抬高房租，因此对土地征税比对房屋征税更为妥帖。 ? 地方税体系改革的法治路径 地方税体系的建设亟待走上法治路径，在法治理念的主导下推进深化改革。首先，地方税体系的建设应当遵循法治化的理念和路径，通过提升地方税收的立法层次来确保地方税建构的法制根基，有效限制征税权的滥用，确保地方税权的规范使用，并为地方税的征收建立健全法律保障体系。其次，地方税体系的建设还应坚持与税制改革整体方向相统一的“一致性原则”，保障地方税收收入可持续增长的“持续性原则”，使地方税收征管成本最小化的“效率性原则”，开展地方税体系的配套制度完善的“联动性”原则，用先进的理念和科学的原则正确指导地方税体系的建构。 ? 确定地方主体税种的条件 我们的分析认为，地方主体税种应当具备的基本条件为：（1）税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力，对增加地方税收规模影响较大；（2）在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；（3）在税收制度方面严密规范，透明度高，便于征管。 一本探讨财税体制改革的图书 。？ 全书以构建新时期的地方税体系为重点，阐述了作者关于财税体制改革的构想。 ？ 书中对财税体制，以及中央和地方税收等各个方面，做了专业、详细的分析阐述。 ？ 适合财税方面专业人士阅读、研究。