大数据(政府治理新时代)

作者简介

"新玉言，北京大学经济学院研究生毕业，长期从事经济与发展研究，对国情普及教育有深厚的认识，策划、编纂并出版有《税费改革出路》《产业结构调整》《财政改革与制度创新》《农业现代化管理》《农村发展模式》《农业产业结构》《区域经济发展》等关于经济与三农问题的图书，其中《财政改革与制度创新》一书获得北京社科图书一等奖。 李克，毕业于北京大学社会学系，曾任职于《华夏时报》、中国文联《文艺报》等主流媒体，长期关注时政问题，文字功底深厚、见解独到。已出版作品《互联网+——地方发展突围与创新》《蔡元培传》等。"

内容简介

对政府治理机制的影响 技术是政府治理的要素之一，技术变革是政府治理现代化的重要推动力量。对于政府来说，技术变革既可以带来治理手段的创新，也可能推动治理机制的创新，最终变革政府治理范式。 大数据时代要对数据进行治理，而非管理，避免出现数据的独享、集中和单向性，充分体现社会开放性、权力多中心和双向互动特性。一般认为自20世纪90年代末已经进入了后新公共管理时期，兴起了“治理”理论。在美国，对新公共管理进行批评并对它大有取代之势的是新公共服务，代表性人物罗伯特·登哈特甚至认为新公共服务已经成为公共行政的一种模式。在英国，在对新公共管理的批评中发展起来的是整体性治理模式(holistic governance)，其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。新加坡政府在其《新加坡电子政务总体规划（2011—2015）》（eGov2015）中提到了“整体政府转型”，目的是为公众提供更加便捷的服务，核心是达到共享和协同。 除了已经发展较为成熟和体系化的新公共服务和整体性治理两大主流政府治理理论体系外，在信息化技术飞速发展的影响下相继出现了数字化治理、网络化治理等提法。尽管各流派侧重点各有不同，但也存在一定的共性，“治理”理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，涉及的核心问题就是权力多中心化以及由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求。对比大数据的社会属性，发现其与“治理”理论在多中心、回应性、协同化等诸多方面不谋而合。因此，将大数据应用到政府治理中将加速政府治理的创新，可以产生“倍增”效应。 大数据时代的政府治理范式将在新公共管理、新公共服务、整体治理、数字化治理、网络化治理等多种治理模式的基础上，以“智能化”重新塑造政府治理模式。虽然这种想法尚不成熟，但我们认为：大数据创新政府治理的动力源于其“智能”治理。大数据将引领社会从信息时代、知识时代向智能时代迈进，在智能时代，人与人之间的合作、任务之间的对接会更精确，要求政府治理实现“智能化”，以降低整个国家和社会的运行成本。 在大数据时代，海量基础数据要经过三次转化，使政府治理实现“智能”化。 首先通过利用先进的数据技术对大量的政府业务数据和公众行为数据进行分析，实现无序数据向关联化、隐性数据向显性化、静态数据向动态化、海量数据向智能化的转化。然后，政府加大数据开放力度，形成新的产业进而创造利润，同时也可以利用数据加强绩效考评提升政府人员、政府组织和IT资产的效率，为政府节省行政成本，实现数据向利润的转变，提升政府竞争力。政府加强在网络反腐、舆情监控等公共领域对数据的应用，实现政府决策、政府管理由事后决策转变为事前预警，将数据转化为科学决策，提升政府决策力。最终，经过三次转化，政府把低价值度的数据转变成政府治理能力，实现“智能”治理。 对政府社会管理方式的影响 公共决策趋于“社会化” 大数据对政府决策的影响，其核心在于用大数据理念和意识创新决策机制，实现“数据驱动决策”。“引导政府前进的将是基于实证的事实，而不是意识形态，也不是利益集团在政府决策过程中施加的影响。”诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙提出决策者在决策过程中表现出有限理性而非纯理性的观点，当决策者试图理性地行动时受到获得信息和加工信息能力方面的限制。显然，按照西蒙的理论，基础数据和信息是正确决策的重要依据，没有准确可靠的数据和信息作保障，就无法做出及时、正确的决策。 大数据时代，信息和加工信息能力方面的限制被最大程度地“最小化”了，物联网的广泛应用和智能终端的普及为信息决策提供了大量实时而精准的数据，云计算为海量数据存储提供了“场地”和平台，开源软件、商业智能等技术的成熟保证了对海量数据的处理能力。更为关键的是，社交网络快速发展所产生的社会行为数据使得政府决策“社会化”特征更加明显，社会行为数据的深度分析使得政府在决策治理机制上呈现出社会化创新趋势。 民众对公共事务的参与从“象征”到“实质” 根据美国学者阿尔斯泰因（S.R.Arnstein）的观点，公众参与可以分为三个层次：第一层次是假性参与或非参与，包括操纵性参与和教育性参与两种形式；第二层次是象征性参与，包括告知性参与、咨询性参与和限制性参与等形式；第三层次是实质性参与，有合作性参与、代表性参与、决策性参与等形式。公众的参与程度与参与层次呈正相关，随着参与层次的上升而逐渐加强。目前，公众参与仍然以象征性参与为主，集中表现在政府网站发布以国家政策、领导活动等告知性内容为主的政务信息为主，政府网站上的“建议征集”“网站调查”等更新不及时、公众参与反馈度不足、公众希望了解的涉及政府管理的敏感信息公开度不够。 大数据时代，政府将以更加开放的心态把民众当作“合作伙伴”和城市问题的“决策者”，给民众提供广泛的参与机会，从而推动公众参与由象征性参与阶段迈向实质性参与阶段。这种转变集中表现在以下三个方面： 第一，增强公众社会参与的合法性。 在大数据时代，社会成为一个社交平台，公众可以任意使用平台上的任何资源，同时也会发表自己作为公民的意愿或建议。政府会主动或被动地听取公众的意愿或建议，公众的声音在社会响起。例如，2011年9月，美国总统奥巴马曾作出承诺，启动一个全新的在线工具“We the People”项目，让美国人民能直接向白宫请愿，让政府可以听到他们的声音。“We the People”网页允许互联网用户创建账户、登录、发起请愿并投票，当投票超过美国白宫设置的“阀值”，政府会对其请愿发表官方回复，同时还会将请愿书提交给制定政策的相关部门。截至2013年5月上旬，美国共对110个请愿作了官方回复。公众参与社会治理的合法性在一定程度上进一步得到了承认。 第二，拓展公众参与渠道。 基于Web3.0语义网技术，以“微博”等社交媒体为主的分布式信息发布技术，为公众参与提供了实时互动的全新信息空间，从而导致了信息的海量递增和传播渠道的极度多元，加强了与公众的沟通。政府充分重视社交媒体和手机移动应用的功能，美国政府网站为公众搭建了政府与公众沟通的Web2.0平台，Facebook、Twitter等社交媒体成为公众表达意愿的最佳发言“场所”，政府服务被越来越多地“搬上”手机，APP应用的下载率和评级可以告诉政府公众需要什么。美国政府计划，未来将把“We the People”与社交媒体整合，并推出一个移动版本。 第三，激活公众社会创造力。 个人可以将数据转化为大众应用，提升公众在社会管理中的参与度，以美国纽约市为例，大数据时代，纽约市以更加开放的心态、更加有战略的意识和更加先进的技术，实现了政府治理模式的转型与创新。纽约市通过向公众开放数据“激活”大众创新，纽约市政府通过政府数据开放统一网站NYC Open Data，向公众大量开放政府部门的数据资源。目前，已经有60多个政府部门向公众开放了750多个数据库，任何人都可从网站上直接下载这些数据，这些数据格式是机器可读的。公众可利用这些数据参政议政和监督政府，也能利用其提高生活品质和创造社会价值。纽约市的官员认为，开放政府数据还有助于提升投资者对城市的信心，从而能增加资本流入、带动经济发展促进就业。依托于数据开放，从2009年起，纽约市政府举办的纽约大苹果APP竞赛（NYC BigApps），吸引了大约二十多万人关注，有8万多人参与了“最佳APP”的投票活动。过去三年，主办方共收到了238个应用，其中30多个获得了奖项。例如，“别在这里吃饭”（Don’t Eat At）会在用户走进一家存在不良卫生记录的餐馆时，自动向其发送短信提醒。这些获奖者通过其APP应用共吸引了600多万美元的投资。 社会危机治理的“去危机”化 所有危机的发生都不是偶然的，而是有着内在联系和必然性。在应对各种危机中，政府要做的是监测数据，找到规律，预警防范。大数据通过增强对现象发生小概率的关联与研究，可以有效减少社会危机发生的不确定性，增强风险预警能力，降低社会危机带来的危害。例如，美国联邦执法部门和情报机构在网上发布的信息征集启事显示，美国政府正在寻找一款能够分析社交媒体海量数据，并预测未来恐怖主义袭击和国外暴乱等重大事件的软件。 一般来说，社会危机主要包括经济风险、自然风险、公共健康风险（食品和药品安全）、技术风险（核泄露、疫情传播）和社会群体危机等几大类，利用大数据技术可以增强对经济风险、自然风险发生可能的预见性；可以有效追踪食品与药品从生产到流通的各个环节，将隐患消除在源头，同时，政府还可以通过对被召回的物品进行关联分析实现对企业行业的有效监管；可以利用世界医疗、技术资源共享增强风险的可解决性。此外，公共危机发展态势越来越取决于公众的态度，通过对公众所关心的社会热点、微博等社交媒体的分析，可以较早地发现社会群体事件预兆，进而采取有效的解决策略。 例如美国政府推出的“一站式”产品召回网站，就是利用大数据有效减少社会危机、增强风险预警能力的应用。为了便于公众查找召回产品信息以及对行业监管，美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）、食品药品管理局（FDA）、海岸警卫队、农业部（USDA）、环保署等六个联邦政府部门联合不同管辖区共建了Recallsgov“一站式”产品召回网站，向公众集中提供消费者产品、机动车、食物、药品、化妆品和环保产品等七大类产品的召回信息。在该网站中，公众可以查到最及时的召回信息，大到汽车、药品，小到汽车安全坐垫、超市猪肉质量等，同时公众也可以在该平台向有关部门提交不安全产品信息，形成查询、举报一体化平台。该网站的作用绝不止于此，政府部门可以通过该网站浏览量监测到近期不合格产品出现的频度、领域等，进而加强对有关行业和企业的监管，最终实现联合执法和管理。 大数据就是海量数据的产生、获取、挖掘及整合，使之展现出巨大的商业和社会价值。它是资源，和大油田、大煤矿一样，可以源源不断挖出，但又和它们不一样，它是可再生的。国务院《纲要》规定，要在2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局。那么，在这个“一切皆为数据”的时代，我们的社会又是如何被“大数据”影响着呢？