控制性详细规划/清华大学建筑规划景观设计教学丛书

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第1章.控制性详细规划的发展演进与编制要求 控制性详细规划（简称控规）是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）确立的法定规划体系中的重要规划类型，是城乡规划主管部门作出行政许可、实施规划管理的基本依据，我国国有土地使用权的划拨、出让均应当符合控制性详细规a。控制性详细规划衔接规划设计与城市建设管理，是将城市总体规划设定的宏观目标与发展要求等转化为具体控制指标、控制规定及建设要求的规划编制层次。 1.1.控制性详细规划的法定地位 2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行），第二条明确规定：本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划（图1-1）。控制性详细规划在我国城乡规划体系中的地位和作用据此得以确立。 总体上，控制性详细规划是以城市总体规划（分区规划）为依据，以落实总体规划意图为目的，以土地使用控制为重点，详细规定规划范围内各项建设用地的用地性质、开发强度、设施配套和空间环境等管控指标和其他规划管理要求，进而为城市国有土地使用权出让和规划管理提供依据， a　中华人民共和国住房和城乡建设部. 城市、镇控制性详细规划编制审批办法(2011年1月起试行), 第三条。 并指导修建性详细规划、建筑设计和市政工程设计编制的一类法定规划a。 《城乡规划法》未对控制性详细规划的具体编制内容等做出细节的技术规定，但在第十九条、第二十条、第二十一条重点阐述了控制性详细规划的组织编制机构与审批要求，及其与修建性详细规划的关系（表1-1）。在组织编制机构上，《城乡规划法》规定城市人民政府、镇人民政府根据城 市/镇总体规划的要求，组织编制城市/镇的控制性详细规划；县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制。在审批程序上，城市的控制性详细规划经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；镇的控制性详细规划报上一级人民政府审批；县人民政府城乡规划主管部门组织编制的镇控制性详细规划经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。按照《城乡规划法》要求，修建性详细规划应当符合控制性详细规划。 在第三十七条、第三十八条、第四十条中，《城乡规划法》明确规定了控制性详细规划是城乡规划主管部门进行“规划行政许可”的依据，在城市、镇规划区内：①以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目申请建设用地规划许可时，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。②以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、 a　参见《中华人民共和国城乡规划法》《城市规划编制办法》《城市规划编制办法实施细则》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》《湖北省控制性详细规划编制技术规定》等。 县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。③进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。在第四十三条、第四十四条、第四十八条中，《城乡规划法》针对城镇建设管理的变更和控制性详细规划的修改等做出了进一步规定（表1-1）。 表1-1. 《城乡规划法》对控制性详细规划地位与作用等作出的相关规定 内容 相关规定 组织编制机构与规划审批 ..城市：城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。 ..县：县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。 ..镇：镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批 规划许可依据 ..划拨（申请建设用地规划许可证）：以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。 ..出让（确定规划条件作为地块出让合同的组成部分）：以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。 ..建设（核发建设工程规划许可证）：进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证 建设管控 ..建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。 ..临时建设影响建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准 规划修改 ..修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。 ..修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。 ..控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划 资料来源：根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）相关内容整理。 《城乡规划法》针对控制性详细规划作出的上述种种规定，包括了组织编制机构与规划审批、规划许可依据地位、建设管控相关要求、规划修改要求等方面，是我国城镇编制和实施控制性详细规划的基本依据。对比我国旧的《城市规划法》与新的《城乡规划法》的区别，可以发现规划许可从“符合城市规划”转向了“依据控制性详细规划”,无论是“用地规划许可证”还是“建设工程规划许可证”的颁发都必须依据控规,这预示着我国规划许可制度的转型变化以及控制性详细规划的地位强化[1，2]。 1.2.控制性详细规划在我国的发展演进 控制性详细规划在我国源起于20世纪80年代，其发展演进大致经历了三个阶段，分别为初创与起步期（1980—1989年）、确立与规范期（1990—1999年）、变革与完善期（2000年以来）a。 1.2.1.1980—1989年的初创与起步期 1980—1989年是控制性详细规划在我国正式确立之前的探索起步期。改革开放后，城市建设方式与投资渠道的变化、土地使用模式的转型等，对城市规划及城市建设管理工作提出了新的变革需求。随着美国区划法等规划管控工具及其思想引入中国，20世纪80年代，我国的上海、桂林、厦门、广州、温州等地在传统详细规划的基础上，创造性地开展了控制性详细规划编制的实践探索；一些地区还尝试了出台城市规划管理办法的相关地方立法工作——这些探索为推进我国规划设计成果对接规划管理，强化规划设计技术文件的规范性与法制性奠定了重要基础。 20世纪80年代，美国女建筑师协会在访华的交流过程中，将土地分区规划管理（区划法，zoning）的概念积极引入国内规划界。1982年，上海虹桥开发区为适应外资建设的要求，编制了土地出让规划，首次采用用地性质、容积率、建筑密度等8项指标对地块开发进行控制，成为我国最早尝试控制性详细规划编制的先驱之一（图1-2）。1986年，上海城市规划设计研究院在“上海市土地使用区划管理研究”中，消化吸收国外区划 a　 根据文献[3] 3-5, 文献[4] 6-17, 文献[5] 7-15, 文献[6], 文献[7]整理。 技术，提出我国应采用分区规划、控规图则、区划法规相结合的土地使用管理模式。 1987年，清华大学在桂林市中心区详细规划中引入区划思想，将中心城区按区、片、块逐步划分为基本地块，并对控制性指标和引导性指标加以区分，据此初步形成一套系统的控规编制方法（图1-3）。同年，同济大学在厦门市中心南部特别行政区划中，确定了10项控制指标来落实各地块的规划意图。中国城市规划设计研究院在苏州古城桐芳巷居住街坊改造规划中融入控规研究，按照“现状综合评价－改造开发经营意向－改造开发控制管理”三个层次对街坊进行划区，将物质空间改造与经营管理联系起来。广州则不仅开展了70km2的街区规划，并颁布制定了《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》两个地方法规，为规划管理的法制化建设做出了新尝试。 1988年，温州城市规划管理局编制温州市旧城控制性详细规划 （图1-4），改革了传统详细规划的编制办法，提出“地块控制指标+图则”的做法，并颁布了《旧城区改造规划管理试行办法》和《旧城土地使用和建设管理技术规定》两项地方法规。 1989年底，我国《城市规划法》颁布，虽然控制性详细规划没有作为专门的技术名词或规划类型出现在其中，但《城市规划法》指出：城市详细规划应当包括规划地段各项的具体用地范围、建筑密度和高度等控制指标、总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划等内容，可见控制性详细规划的技术方法与思想已纳入该法。1989年，汕头龙湖片区将其分区规划做到了控制性详细规划的深度，通过调整用地分类来推进规划管控实施和公共利益保障。同年，江苏省城乡规划设计研究院在“苏州市古城街坊控制性详细规划研究”中，对控规编制中规划地块的划分、综合指标的确立、新技术运用及与其他分区规划的关系等方面做了详细研究，并据此编写完成《控制性详细规划编制办法》（建议稿）。 1.2.2.1990—1999年的确立与规范期 1990—1999年是我国城市规划领域广泛开展法制建设的重要时期， 《城市规划法》正式实施、《城市规划编制办法》及其《实施细则》等相继出 台，推动着我国城市规划体系的不断完善与规范化建设。新出台的法律法规对控制性详细规划做出的具体规定，标志着控制性详细规划的地位、作用与编制方法等在我国的明确化。与此同时，社会经济实力的不断增强，市场经济建设、土地有偿使用等制度改革的深化，都使得城市开发建设的规模和需求空前，城市规划管理越来越离不开通过控规对地块设定开发管控条件，以此作为城市建设项目审批的基本依据。 1991年，建设部颁布的《城市规划编制办法》规定了控制性详细规划的具体编制内容和要求。同年，东南大学与南京市规划局共同完成的“南京市控制性详细规划理论方法研究”对控制性详细规划的相关技术方法做了较为系统的总结。 1992年，建设部颁布的《城市国有土地出让转让规划管理办法》，明确了出让国有土地使用权之前应当制定控制性详细规划。1992年，建设部下发《关于搞好规划、加强管理，正确引导城市土地出让转让和开发活动的通知》，对温州市编制控制性详细规划引导城市国有土地出让转让的做法进行了推广。 1995年，建设部制定的《城市规划编制办法实施细则》进一步明确了控制性详细规划的地位、内容与要求，推动控制性详细规划工作走上规范化轨道。1996年，同济大学在全国率先开设控制性详细规划本科课程。 1998年，深圳市人大通过《深圳市城市规划条例》，将控制性详细规划的内容转化为法定图则，作为城市土地开发和控制的依据，为我国控制性详细规划的立法做出了有益的探索。法定图则带有公共契约属性，是通过一系列的法定程序与过程[8]，有关各方达成共识而形成的共同遵循的“规划实施图则”。 1.2.3.2000年以来的变革与完善期 21世纪以来，《城乡规划法》《物权法》的实施，《城市规划编制办法（2005年）》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法（2011年1月1日起试行）》的出台等，深刻地规范和推进了控制性详细规划的进一步发展。控规作为核发规划管理许可的重要依据，其地位和作用越发凸显。这期间，上海、广州、南京、北京等城市反思了过去控规编制存在的种种问题，通过规划创新、地方法规与技术规范建设等多元途径，从实践层面探索了控规编制技术与方法的全新改进与提升，使得控规成为文本、图则（规划单元—地块）、法规等相互支撑的规划运作体系，共同指导和约束城市开发建设等相关活动。至此，控规已从早期进行地块划分并逐一对地块管控指标进行赋值的单一做法，转变成更加综合系统、刚性与弹性相结合、形式与内容丰富多样的规划活动。 2003年，上海颁布实施《上海城市规划条例》，建立起“控制性编制单元”的独立规划层次，将总体规划与分区规划确定的总体控制要求细化、分解，在单元范围内统筹安排，并借助强制性和引导性两类规划要求指导控制性详细规划的编制。 2004年，广东省人大颁布了《广东省控制性详细规划管理条例》，规范了控制性详细规划的编制审批、实施、调整以及公众参与等法定程序，并引入了规划委员会制度，实行决策权与执行权分离的创新体系，是我国第一部专用于规范控制性详细规划的地方性法规。为配合条例的实施，广东省建设厅于2005年出台《广东省控制性详细规划编制指引（试行）》，规定控规的具体成果应该包括技术文件、法定文件和管理文件。 2005年，天津中心城区控制性详细规划建立了“一控规两导则”的编制和管理体系，通过控制性详细规划、土地细分导则、城市设计导则的有机结合与协同应用（图1-5），化解控规编制工作滞后和管理的僵化，提高控规的兼容性、弹性和适应性[9]120。 2006年4月1日，新版《城市规划编制办法》开始实施，对控制性详细规划的内容、要求及强制性内容进行了明确规定，控制性详细规划变得更加规范与完善。 2007年，《物权法》的出台从根本上改变了城乡规划运行的法律环境，个人拥有的房屋不动产的财产地位得到确认，私人财产与国家财产具有平等权利关系，这就要求城乡规划管理基于权利平等观念重塑政府、开发商和公众之间的关系，赋予公众参与规划的权利和维护自身权益的途径[10，11]。《物权法》关于保护公共利益、保护物权，及其对用益物权的规定等，使得现实物权保护与未来规划实施（产权调整）之间的部分矛盾成为控规工作面临的新挑战。同年，北京在2006年控规编制成果的基础上，探索了控制性详细规划的“动态维护”机制。 2008年1月1日，新版《城乡规划法》开始实施，继续加强了控制性详细规划的地位和作用，强调控规是城乡规划主管部门实施规划许可，核发建设用地规划许可证与建设工程规划许可证的主要依据。2011年实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法(试行)》，对控规编制和审批的要求作出了更加具体的详尽规定。 近年来，随着北京（《北京城市总体规划(2016—2035年)》）、上海（《上海市城市总体规划(2017—2035年)》）等各大城市新一轮总体规划修编工作的相继完成，新一轮的控规修编及其方法探索正如火如荼地进行中。 《控制性详细规划》是一本创造性地将城市设计与控制性详细规划进行教学衔接、通过标准尺度地块研究建立控制指标与形态的对应理解、总结控制性详细规划编制要点以及方法成果等的重要教学参考书目，同时也可以成为城乡规划技术人员或学者了解控规基础的参考读物。